Файл: Государственное регулирование деятельности спортивных организаций в России.pdf

1. Федеральный уровень (Министерство спорта Российской Федерации)
2. Региональный уровень (региональные Министерства спорта)
3. Муниципальный уровень (Городской, районный комитеты)

1.3. Косвенный и прямые методы Министерства спорта

Прямые методы регулирования характеризуются адресностью, направленностью на конкретных субъектов или процессы.

Косвенные методы не имеют непосредственного адресата и направлены на экономическое пространство в целом, определяя "правила игры" в нем. Они опираются в основном на товарно-денежные рычаги и воздействуют на экономические интересы субъектов хозяйственной деятельности. В отличие от прямых методов регулирования косвенные действуют автоматически. Неподчинение им обычно влечет экономические потери. 

Специфика государственного управления в сфере спорта в существенной степени определяется особенностями предметно-объектной области такого государственного управления, то есть особенностями того, чем и кем именно управляет государство в лице своих органов в вышеозначенной сфере общественных отношений.

Обоснованно выделять следующие ключевые особенности предметно-объектной области государственного управления в сфере спорта, определяющие, соответственно, специфику государственного управления в этой сфере:

1. Автономность спорта, детерминирующая пределы вмешательства государства в сферу спорта и объективно обусловленная определённой, объективно существующей ригидностью (неподверженностью или существенно сниженной подверженностью, принципиальной устойчивостью, резистентностью) значительной части общего объёма отношений в этой сфере к управленческому (в том числе регламентирующему) воздействию и влиянию со стороны органов государственного управления в рамках и в процессе государственного управления и, соответственно, сниженной управленческой способностью государства в этой сфере. Автономность спорта не абсолютна, но ограничена некоторыми пределами, соблюдение которых обязательно для всех сторон - и для органов публичной власти, и для иных субъектов спортивных отношений. При этом некоторые сегменты общественных отношений в сфере спорта в существенной части принципиально не поддаются трансформации, переоформлению в правовые отношения, и попытка урегулировать таковые правом приведёт к их существенной деформации, искажениям и фактическому их блокированию (по сути дела - запрету), что, в свою очередь, будет являться противоправным посягательством на ряд важных прав и свобод человека5, прежде всего - на право на спорт6.

2. Существенная специфика сферы спорта, определяемая аттрактивным для спорта значением состязательности.

Согласно нашему (в соавторстве с О.А. Шевченко) определению, состязательность (соревновательность) в спорте - реализуемая в сфере спорта форма общественных отношений (включая методы и механизмы), сопряжённая с достижением цели установления более соответствующей определённым установленным в виде спорта требованиям состязающейся стороны (участника спортивного соревнования - спортсмена, спортивной команды, игрового состава (команды) спортивного клуба, спортивной сборной) посредством фиксации и сопоставительной (в сопоставлении с результатами другого участника (других участников) или с определёнными фиксированными параметрами) оценки активно участвующей третьей стороной (спортивный судья, рефери, коллегия таковых) результативности действий вышеуказанных состязающихся сторон, с последующим исключением из числа таких сторон тех, которые показали более низкие результаты и/или несоответствие установленным требованиям.

3. Значительное многообразие субъектов (сторон) отношений в сфере спорта (реальных или потенциальных объектов государственного управления в сфере спорта) - субъектов разного уровня и разной природы, имеющих самые различные приоритеты и сложные интерреляции (соотношения и взаимодействия) между собой (как внутри, так и вне сферы спорта), погруппно образующие между собой плоскостную (горизонтально гетерогенно распределённую) систему, взаимодействие сегментов которой (например, относящихся к разным видам спорта) между собою сведено к самому минимуму или практически отсутствует. Широкий круг субъектов спорта включает как низовые децентрализованные, горизонтально распределённые (в том числе сетевые) сообщества организаций и физических лиц, так и многочисленные иерархически выстроенные комплексы профессиональных спортивных организаций, а также включает широкий спектр коммерческих организаций (инвесторов, деловых партнёров и проч.), образовательных организаций, зрителей спортивных массовых зрелищных мероприятий и других спортивных соревнований, спортивных болельщиков, государственные и муниципальные органы.

Соответственно, структура управления спортом представляет собой децентрализованную самореферентную и самовоспроизводящуюся систему, включающую большое число разнообразных спортивных организаций, связанных сложными и дифференцированными отношениями с одноуровневыми и вышестоящими руководящими и/или координирующими организациями (дифференцированными по видам спорта, целям и формам деятельности, структуре и особенностям принятия решения, степени централизованности/децентрализованности и т.д.). Органы публичной власти объективно не в состоянии эффективно и с должной пертинентностью (т.е. с соответствием обоснованным потребностями ожиданиям) управлять всем массивом отношений в сфере спорта и поэтому вынуждены признавать самоуправление в сфере спорта и даже делегировать часть своих полномочий саморегулируемым структурам в сфере спорта, а также признавать нормативную и институциональную автономность спорта (в определённых границах)7.

4. Значительное многообразие субъектов управления спортом (помимо органов государственного и муниципального управления). Исторически органы публичной власти предоставляли негосударственным-немуниципальным органам управления спортом значительную автономию управлять своими делами, не прибегая к специальному законодательству о спорте, поэтому в сфере спорта существует обширный набор правил саморегулирования, основанных, в том числе на корпоративном и коммерческом праве. При этом сложнейшие интерреляции связывают и непосредственно негосударственные-немуниципальные органы управления в сфере спорта (то есть органы самоуправления) между собой. Спортивные организации и органы управления спортом на национальном и международном уровнях имеют самые разные роли и обязанности (и это многообразие даже несколько редундантно, то есть существенно избыточно), которые отражают точки зрения как органов управления спортивных организаций, так и органов публичной власти; роль и значение органов управления спортом определяются их влиянием на отношения между заинтересованными сторонами.

5. Наличие (фиксируемого во многих странах мира) тренда развития общественных отношений в сфере спорта, предопределяющего существенное повышение роли государственного управления (в том числе государственного регулирования) в указанной сфере в пределах полномочий органов государства одновременно с повышением роли самоуправления, в том числе саморегулирования, в этой области, а равно усложнение взаимодействия двух указанных регулирующих систем. Негосударственные-немуниципальные органы управления спортом сложным образом взаимодействуют с органами государственного управления в сфере спорта в условиях специфического автономного внеправового (экстра-правового) нормативного порядка в сфере спорта.

6. Интерсекциональность различных сегментов сферы спорта. Речь идёт о интерсекциональности (не столько о размытости границ, сколько о принципиальной пересекаемости сфер, об их определённой частичной наложенности друг на друга) профессионального и любительского спорта, спорта высших достижений и спорта массового. Сказанное, в частности, проявляется в сложности исчерпывающе чёткого разграничения профессионального спорта и любительского спорта в правовом регулировании спорта во многих государствах, а также в том, что спортивные объекты профессионального спорта служат широкому спектру публичных интересов, обслуживают существенно более широкую аудиторию, нежели только профессиональные спортсмены, профессиональные спортивные команды и профессиональные спортивные клубы. Кроме того, следует указать присущую системе профессионального спорта акцентированность на эффективное создание привлекательного образа спорта в целом, положительное пропагандистское влияние профессионального спорта на привлечение в массовый спорт детей и молодёжи.

7. Интерсекциональность различных аспектов и элементов онтологии (бытийствования, существования) спорта, находящихся в сложных интерреляциях (соотношениях), в том числе взаимной обусловленности. Так, институциональный спорт в любых своих проявлениях прямо или косвенно связан с экономическими отношениями, а индустрия спорта является неотъемлемой частью спорта. Многие организации, чья деятельность связана со спортом, формально не являются коммерческими при том, что они всё равно осуществляют деятельность, являющуюся по своей природе коммерческой. Сфера профессионального спорта — это, в первую очередь, шоу-бизнес-индустрия, то есть сфера преимущественно частных интересов, а публичным интересам де-факто придаётся второстепенное значение. Более того, сфера профессионального спорта — это сегодня много больше бизнес, нежели спорт в чистом виде, а значит, эта сфера связана с частными бизнес-интересами. Спортивные отношения (в их «чистом» виде) находятся в сложных интерреляциях с отношениями по поводу прав интеллектуальной собственности, по поводу гражданско-правовых и связанных с ними экономических прав и т.д.

Причём судебная практика по этим вопросам является весьма противоречивой. В 1922 году Верховный суд США в своём решении по делу с участием федеральной лиги пришел к выводу о том, что спорт не является разновидностью коммерческой деятельности, что стало причиной проведения ряда слушаний в Конгрессе США относительно проблем антимонопольного законодательства. Напротив, Европейский суд справедливости в своих решениях по ряду дел, в числе которых-знаменитое дело Босмана, чётко артикулировал то, что спорт, созданный и управляемый как бизнес, является коммерческим видом деятельности и, соответственно, к нему применяются нормы антимонопольного законодательства.

8. Интерсекциональность порядков (различной природы) в сфере спорта.

9. Детерминированность историческими факторами особенностей организации многих видов спорта, в частности географического распределения их институционализаций, их порядков.

10. Допустимость определённых форм насилия в спорте (спортивные единоборства и др.).¹⁶

Для того чтобы определить какие методы может применять Министерство спорта по отношению к сегментам индустрии спорта нам нужно определить его правовое поле и полномочия по отношению к ним. Для этого нам нужно рассмотреть «Положение о Министерстве спорта Российской Федерации»:

16 - https://moscou-ecole.ru - Учебник для магистров под редакцией И.В.Понкина: «Государственное управление в сфере спорта» 2017 г

«I. Общие положения

1. Министерство спорта Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере физической культуры и спорта, а также по оказанию государственных услуг (включая предотвращение допинга в спорте и борьбу с ним) и управлению государственным имуществом в сфере физической культуры и спорта.

2. Министерство спорта Российской Федерации руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также настоящим Положением.

3. Министерство спорта Российской Федерации осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями…». 

У Министерства Спорта Российской Федерации существует ряд полномочий, характеризующих их работу и связанны, они с:

1. управление спортивным порядком; -управление спортивным процессом;
2. управление массивами нормативно-правового регулирования в сфере спорта, в целом правовым порядком в сфере спорта и взаимодействием правового порядка с автономным внеправовым (экстраправовым) нормативным порядком в сфере спорта;
3. управление системой органов государственного управления в сфере спорта, их надлежащим и эффективным функционированием и их должным взаимодействием (солидарным, субсидиарным и иным сотрудничеством) между собой и с иными субъектами управления в сфере спорта;
4. управление организацией и реализацией спортивной деятельности, проектированием и реализацией спортивных программ и мероприятий в рамках всей страны или определённых её частей;
5. управление находящимися в государственной собственности спортивной инфраструктурой, спортивными сооружениями и спортивным оборудованием;
6. управление государственными спортивными организациями и управление правовым положением и правовыми условиями деятельности прочих спортивных организаций;
7. управление государственными бюджетными финансовыми потоками, направляемыми в сферу спорта, управление финансами государственных бюджетных и внебюджетных фондов в сфере спорта и/или для целей спорта;
8. управление системой и процессом оказания государственных услуг и производства государственных работ в сфере спорта;
9. управление условиями инвестиционного и в целом бизнес-климата в сфере спорта, управление (участие в управлении) государственными бизнес-проектами и проектами государственно-частного партнёрства12 в сфере спорта;
10. управление системой спортивного образования и спортивной подготовки в сфере спорта (управление образованием и подготовкой спортсменов, спортивных тренеров, спортивных судей, спортивных менеджеров, спортивных врачей);
11. управление (в пределах возможного и допустимого для государства) взаимодействием различных субъектов управления спортом;
12. управление пропагандой ценностей спорта (ценностей Фэйр Плэй и, шире, социальной ценности спорта) и привлекательности массового спорта (как формы рекреационной деятельности и оздоровления), детско-юношеского спорта и здорового образа жизни;
13. управление безопасностью, правопорядком, общественным порядком и условиями соблюдения законности в сфере спорта.¹