Файл: Органы местного самоуправления ( История развития местного самоуправления).pdf

Она преобладала в монархических странах, в Российской империи, в СССР…

Недостатки этой теории:

1. Её авторы не признают существование особых интересов на местах, местных территориальных коллективов, отличающихся от государственных интересов.
2. В рамках этой концепции всегда создаётся централизованная система управления, которая не всегда даёт должный эффект, не всегда эффективна.

Спору этому уже более двух веков и в середине XXвека появилась новая теория: «Теория дуалистической природы власти местного самоуправления», или теория дуализма.

Сторонники этой теории говорят, что власть местного самоуправления носит государственно-общественный характер, она двойственна по своей природе.

Черты, объединяющие с государственной теорией:

1. Власть носит обязательный характер, она создаётся не по инициативе населения.
2. Это право издавать нормативные акты.
3. Право привлекать к ответственности в некоторых случаях за неисполнения нормативных актов.
4. Наличие обязательных органов…

Черты, объединяющие с общественной теорией:

1. Разнообразие форм осуществления.
2. Допустимость инициатив в решении местных вопросов.
3. Привлечение общественности к решению этих вопросов.

Чичерин сказал, что «соотношение государственных и общественных начал объясняется конкретно-историческим этапом развития того или иного государства». Чем более общество способно принимать самостоятельные решения, чем оно организованнее, тем меньше необходимо вмешательство государства.

1.2. История развития местного самоуправления

В Древней Руси местное самоуправление существовала в такой форме управления как вечевая, которую в свою очередь можно считать непосредственной и представительной демократией. Эту форму самоуправления в своем труде описал летописец Нестор в «Повести временных лет»: «Новгородцы до изначала, и Смоляне, и Кияне и вся власти, яко же на думу на вече сходятся, и на чем старшие сдумают, на том и пригороды станут». Таким образом прообразом самоуправления в России можно считать организацию власти    в древнерусских городах (Новгород, Псков и т.д.). Сход жителей, именуемое как городское вече, было наделено значительными правами, таким как право приглашения князя, исполняющего лишь только функции военачальника. В сельской местности    издавно существовала крестьянская община на базе общей земли, которая могла быть распределяться между всеми членами.

---

Однако во времена Ивана Грозного, уничтожившего в 1570 году Новгородскую и Псковскую республики, и до 1917 года в России преобладала жестокая система централизованного государственного управления, основанная на царской власти. Так же, при Иване Грозном "земские" и "губные" старосты, выбираемые населением, были наделены широкими полномочиями, хотя и исполняли в основном поручения центральных властей. Чуть позже выборное начало в местном управлении было исключено аппаратно-бюрократическим. При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в других городах - земские избы и выбранные бурмистры. Но после смерти Петра стала вновь стала функционировать система назначения чиновников. Принятие специального акта - "Грамоту на права и выгоды городов Российской империи» стал важнейшим шагом в направлении самоуправления при Екатерине II. Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Но вся система самоуправления, как и впредь, основывалась по сословному принципу и осуществлялась под пристальным контролем государственных чиновников: городничих, полицмейстеров и др. При завершении правления Екатерины процесс снова приостановился. Новым толчком в развитии местного самоуправления в России стали земская (1864 год) и городская (1870 год) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях формировались выборные земские собрания (губернские, уездные), осуществляющие общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и т.п. Властное влияние общины ("мира") на жизнь крестьян было исключительно велико. Общинные (артельные) традиции плотно укрепилось в сознании русского и родственных ему народов. Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа. Но одновременно с ними на местах существовали и органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной администрации, однако деятельность осуществляли под пристальным контролем министра внутренних дел и губернаторов. Даже эти ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Поэтому при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены с целью усиления государственного влияния на принятие местных решений.

СвежаяНовая попытка проведения реформы районного самоуправления была предпринята впоследствии Февральской революции 1917 года. 21 мая 1917 года Временное правительство РФ приняло сверток законов о земской и городской реформе. В краткие сроки было воссоздано больше 9,5 тыс. волостных земств. Впрочем довести до конца данную реформу не получилось по основанию октябрьского большевистского переворота в октябре 1917 года. Было определено назначение на ликвидацию давних органов районного самоуправления.

---

После победы советской власти   послужила заменой органов земского и городского самоуправления системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата.

Основополагающей советской системы являлся принцип ее единства всехуровневой и жесткой подчиненности    нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под руководством коммунистической партии. Однако необходимость скорейшего выхода из кризиса после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти    и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В 1920 - 1923 годах при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки. В 1925 году было принято Положение о городских советах, а в 1926 году - Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л. Велихов. Его фундаментальный труд "Основы городского хозяйства", изданный в 1928 году, и в наши дни сохраняет свою актуальность. В 1927 - 1928 годах в СССР начался новый период развития, период "великого перелома" и ускоренной индустриализации, характеризовавшийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства.

Все зачатки самоуправления в городах и в деревне были ликвидированы, а ϲам термин надолго исчез из употребления. Профессора Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 года и сохранилась почти без изменений до конца 80-х годов. Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года советы избирались на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Был введен институт "наказов избирателей" своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет, его председателя и заместителей, подотчетных ему. В подготовленные исполкомами проекты бюджетов можно было вносить поправки на сессиях местных советов. Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные, проводились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т.д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. "Сценарии" сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не являлась ни истинным народовластием, ни самоуправлением.   Местное самоуправление в период «перестройки» и постсоветский период.   Заинтересованность к идее местного самоуправления вернулся с началом перестройки, во второй половине 80-х годов XX века. Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. В апреле 1990 года был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Впервые понятие коммунальной собственности было законодательно закреплено. В июле 1991 года был принят российский Закон "О местном самоуправлении в РСФСР". Эти Законы дали толчки возрождению местного самоуправления на новых принципах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако сохранялась система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня.

---

Глава администрации назначался главой вышестоящей администрации, согласованно с советом. В период радикальных экономических реформ начала 1990-х годов, приведших к резким негативным условиям жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой основы демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все это закончилось известными событиями октября 1993 года, после которых советы всех уровней были распущены. Переходный период до конца 1995 года характеризовался преобладанием исполнительной власти. Только в отдельных регионах были избраны в соответствии с временным положениям представительные органы местного самоуправления с очень узкими полномочиями. Однако только после принятия в 1995 году Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" началось возрождение местного самоуправления в России. Были выбраны новые органы местного самоуправления. В конце 1995 года Правительством РФ была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. После исполнения ее основных мероприятий в 1999 году была принята вторая программа - Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. В 1996 году был принят Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". В 1997 году принят Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", в 1998 году - Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в РФ". В том же году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. В 1999 году Указом Президента РФ были утверждены Основные положения государственной политики в области    развития местного самоуправления в РФ. Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти    были сформированы Совет по местному самоуправлению в РФ, возглавляемый Президентом России, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ. В то же время практика реализации местного самоуправления определила ряд важных и серьезных недостатков и нерешенных проблем.   В ряде субъектов РФ полноценные органы местного самоуправления так и не были сформированы и продолжалась практика назначения глав городов и районов региональными президентами и губернаторами. Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве существенно ослабили финансовую основу местного самоуправления и превратили большинство муниципальных образований в дотационные. На органы местного самоуправления был возложен большой объем государственных полномочий, не обеспеченных финансированием. С 2002 года в России началась административная реформа, направленная на повышение эффективности деятельности    всех уровней публичной власти, четкое разграничение между ними полномочия и ответственность, привести    финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объемом полномочий. Основными ее компонентом стала реформа местного самоуправления.

---

В 2003 году был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ, который должен был вступить в силу с 1 января 2006 года. В дальнейшем в него было внесено множество изменений и дополнений, в том числе срок вступления Закона в полную силу был отодвинут на 1 января 2009 года в связи с финансовой необходимостью и неготовностью снова образованных муниципальных образований (особенно сельских поселений) к его реализации. Реформирование и становление системы местного самоуправления в современной России,  фактически начавшиеся с 1990 года с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», продолжается и в настоящее время, объединяя в себе элементы и преимущества как государственного, так и общественного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление в Российской Федерации нельзя считать полностью сформированным, его модернизация, поиск моделей функционирования, максимально приближенных к интересам людей, осуществляется в контексте тенденций социально-экономического развития государства.

ГЛАВА 2. Компетенция органов местного самоуправления

2.1 Функции местного самоуправления

Функции – это основные направления деятельности, посредством которых обеспечивается решение вопросов местного значения.

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления деятельности муниципального образования в лице его органов, должностных лиц и непосредственно населения. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Выделяют социально-целевые функции управления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные, действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс). Местное самоуправление самостоятельно решает все вопросы местного значения, оптимально сочетая местные и общегосударственные интересы для достижения наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц. Являясь частью демократической системы управления обществом и государством, оно путем самостоятельного решения вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.

---