Файл: Права и обязанности прокурора в оперативно-розыскной деятельности (Предмет, задачи, пределы и правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность).pdf
Добавлен: 01.04.2023
Просмотров: 101
Скачиваний: 2
Закономерно возникает вопрос: в чем состоит разница между содействием (способствованием) ОРО и воздействием на ОРО в целях активизации их работы? Этимология слова «содействие» позволяет использовать его как синоним понятий «поощрять, поддерживать, помогать, способствовать, приходить на выручку…»[14].
Обосновывая необходимость способствования мерами прокурорского надзора комплексному и активному осуществлению оперативными подразделениями всего объема оперативно-розыскных мероприятий и надлежащему документированию результатов ОРД и использованию их в процессе доказывания по уголовным делам, В. Н. Осипкин утверждает, что подобная деятельность уполномоченного прокурора определяется природой прокурорского надзора, находящегося на стыке различных видов правоохранительной деятельности. По его мнению, уполномоченный прокурор должен принимать активное участие в оперативной проверке на самых ранних ее этапах, определяя совместно с ОРО и следователем возможность реализации оперативной информации, достаточность ее для возбуждения уголовного дела и использования в процессе доказывания по уголовному делу[15].
Данный подход не является единственно возможным и подвергается определенной критике в науке. Так, М. Е. Токарева не согласна с В. Н. Осипкиным относительно необходимости включения в число задач прокурорского надзора в сфере ОРД задачи «содействия оперативным подразделениям в комплексном и активном осуществлении всего объема ОРМ»[16]. С мнением М. Е. Токаревой солидарен А. Ф. Козусев, который в последующем, развивая эти суждения, указывает, что прокуратура не вправе ни обеспечивать оперативное сопровождение расследования, ни координировать осуществление оперативно-розыскных мероприятий.
Представляется, что названные и другие ученые, разделяющие их точку зрения, отрицают обоснованность вменения органам прокуратуры в обязанность содействия оперативно-розыскной деятельности по следующим причинам. Во-первых, при наличии такой обязанности прокуратура наделяется не свойственными ей функциями по осуществлению ОРД, поскольку не является субъектом ОРД, и во-вторых, как бы принижается роль и значимость органов прокуратуры, которые, содействуя ОРД, выступают в качестве вспомогательного и второстепенного органа, приданного в помощь оперативно-розыскным органам.
Вместе с тем в иных отраслях прокурорского надзора прокуратура, соблюдая правило невмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов (например, в сфере экономики, образования, здравоохранения, ЖКХ и т. д.)[17], все же имеет своей целью и активно добивается решения этими органами стоящих перед ними задач. Основным условием для такой работы органов прокуратуры является закрепление профильных задач поднадзорных органов в соответствующих федеральных законах. При этом прокуратура выступает отнюдь не в качестве вспомогательного органа, но использует право принуждения средствами прокурорского надзора к добросовестному выполнению поднадзорными органами, согласно требованиям закона, соответствующих видов общественно полезной деятельности. В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст.ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок[18].
Очевидно, что органы прокуратуры имеют такое же право требовать и выполнения предписанных законом задач ОРД[19]. Следовательно, речь идет не о содействии либо способствовании, а о побуждении либо принуждении к действию. Именно в этом и заключается разница между содействием (способствованием) ОРО и воздействием на ОРО в целях активизации их работы. Таким образом, следует признать неудачными термины способствование или содействие, поскольку они искажают предназначение органов прокуратуры и суть деятельности уполномоченных прокуроров по активизации ОРД, поэтому отказ на уровне внутриведомственной регламентации[20] от данных терминов следует признать обоснованным.
Вместе с тем мы вынуждены признать и то, что отказ от прокурорского содействия решению задач ОРД на практике привел к снижению активности уполномоченных прокуроров в части мотивации средствами прокурорского надзора надлежащей работы ОРО по борьбе с преступностью.
Практика как критерий истины свидетельствует о возрастании потребности в деятельности уполномоченных прокуроров по активизации ОРД, несмотря на указанные выше тенденции ограничения роли прокурора в этой сфере. Очевидно, что потребность в таком прокурорском стимулировании ОРД обусловлена ростом числа тщательно конспирируемых преступлений и, соответственно, ростом числа уголовных дел, которые возбуждаются на основе результатов ОРД либо при расследовании которых осуществляется оперативное сопровождение[21].
Как правило, практикующие прокурорские работники признают невозможность обеспечения законности только применением общих средств прокурорского надзора в узких целях устранения отдельных нарушений и считают необходимым оказывать воздействие на ОРО мерами и средствами прокурорского надзора с более широкой целью активизации ОРД. Например, из п. 2.1 Положения об отделе по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью прокуратуры Калининградской области следует, что «отдел обеспечивает надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, в целях: осуществления защиты граждан и общества от преступных посягательств, прав жертв преступлений…». Также в п. 3.1 Положения о старшем помощнике, помощниках прокурора Хабаровского края по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму закреплено, что их основными задачами «является обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, организаций общества и государства от преступных посягательств…»[22].
Оценивая данные положения, следует согласиться с тем, что функция защиты граждан и общества от преступных посягательств, защиты прав жертв преступлений реализуется, в том числе (если не в основном), посредством решения задач ОРД по выявлению и раскрытию преступлений, определенных в ст. 2 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»[23].
Подобные положения обнаружены нами также при изучении организационно-распорядительных документов и иных территориальных органов прокуратуры.
Кроме того, в аналитических справках отдельных прокуратур в качестве недостатка указывается на то, что «прокурор не принимает необходимых мер по реализации оперативной информации и пресечению деятельности преступных групп»[24].
Существующие критерии оценки надзорной деятельности уполномоченных прокуроров также свидетельствуют о вменении им в обязанность активизировать ОРД. Например, из «Перечня основных вопросов, подлежащих изучению и оценке при проведении комплексной проверки организации деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации и приравненной к ней специализированной прокуратуры» следует, что изучению и оценке подлежат: «... состояние надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (соблюдение прав граждан, законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения и прекращения дел оперативного учета, иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения, полнота и всесторонность осуществления оперативно-розыскных мероприятий, использование возможностей Росфинмониторинга, эффективность оперативного сопровождения по уголовным делам, исполнения поручений следственных органов, качество ведомственного контроля). Эффективность внесенных актов прокурорского реагирования» (п. 5.4)[25].
Следует отметить, что Положение о применении общих подходов при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур утверждено Генеральным прокурором Российской Федерации, в связи с чем информационные письма и иные организационно-методические документы нижестоящих прокуроров, содержащие рекомендации об ограничении предмета надзора и сокращении задач уполномоченных прокуроров (которые мы упоминали выше), должны согласовываться с приказами Генерального прокурора Российской Федерации, имеющими основополагающее значение[26].
Вместе с тем наличие указанных выше положений в организационно-распорядительных документах еще не является бесспорным свидетельством истинности данного подхода. В то же время следует признать тот факт, что практика прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД пока не могла обходиться без такого воздействия на ОРО со стороны уполномоченных прокуроров. Иными словами, несмотря на тенденции к ограничению роли прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД, прокурорское воздействие на оперативно-розыскные органы в целях активизации оперативно-розыскной деятельности по выявлению и раскрытию преступлений, розыску лиц и обеспечению правопорядка и безопасности по-прежнему остается актуальным и востребованным[27].
Анализируя различия в позициях ученых по вопросу необходимости содействия выполнению задач ОРД мерами прокурорского надзора, а также складывающиеся на практике тенденции, следует признать, что данная проблема не нашла своего окончательного разрешения. Однако мы склоняемся к мнению о необходимости усиления роли прокуратуры в сфере прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД, поскольку существующие угрозы правопорядку и безопасности в нашей стране обусловливают достаточно высокие требования общества и государства к деятельности правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры, по борьбе с преступностью и не позволяют сводить роль прокуратуры только к осуществлению правозащитной деятельности в отрыве от правоохранительной[28].
Таким образом, наблюдаемые на уровне внутриведомственной регламентации попытки скорректировать цель прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД со смещением акцента в сторону правозащитной функции требуют логического продолжения в виде перестройки всей системы, т. е. ее структурно-функциональной модели, организации, средств и методов, принципов работы и критериев определения эффективности. Однако следует признать, что такой перестройки не происходит. В действительности и организация, и средства, и методы осуществления надзора, несмотря на попытки корректирования отраслевой цели, не претерпели существенных изменений в практической деятельности, что указывает либо на декларативный характер корректировки цели, либо на ошибочность пути ее достижения посредством сокращения полномочий прокурора. При этом установленная законом цель органов прокуратуры — обеспечение законности, является незыблемой, поэтому наблюдаемые тенденции к ее изменению, выраженные в ограничении полномочий прокурора, следует признать ошибочными.
1.2. Формы и методы осуществления прокурорского надзора за ОРД
В параграфе рассмотрены основные формы и методы осуществления прокурорского надзора за ОРД. Осуществляемый органами прокуратуры надзор представляет собой особый вид государственной деятельности по обеспечению точного и единообразного соблюдения законов всеми государственными органами, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами[29].
Под правовыми средствами прокурорского надзора понимаются закрепленные в законе правовые акты и действия, посредством которых реализуются полномочия прокуроров. Правовые средства включают в себя полномочия прокуроров, формы и методы реализации этих полномочий.
Закон возлагает на прокуратуру обязанности, предоставляет права, определяет компетенцию прокурорского надзора, методы и формы его осуществления[30].
Прокурорский надзор, как и любая государственная деятельность, определяется как своей сущностью и назначением, так и своими формами и методами ее осуществления, которые представляют собой различные средства организации этой деятельности.
Формы прокурорского надзора – это внешнее выражение реализованных полномочий прокурора. В формах реализуются те права и обязанности прокурора, которыми он наделен по закону. Это – юридическая процедура, которую прокурор обязан соблюдать при осуществлении своих функций. Структурными элементами формы прокурорского надзора являются полномочия и условия (порядок) их реализации. Реализация каждого полномочия ведет к возникновению соответствующих прокурорско-надзорных правоотношений[31].
Формы прокурорского надзора за исполнением законов тесно взаимосвязаны и образуют, единый комплекс мер, способный обеспечить своевременное предупреждение, выявление и устранение нарушений закона[32]. Формы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности представляют также единый комплекс мер, что обусловливается единым предметом прокурорского надзора на этом направлении деятельности прокуратуры, общностью правовой базы. Кроме того, в основе этого единства лежит неразрывная взаимосвязь прав и обязанностей прокурора.