Файл: Права и обязанности прокурора в оперативно-розыскной деятельности (Предмет, задачи, пределы и правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность).pdf
Добавлен: 01.04.2023
Просмотров: 103
Скачиваний: 2
В юридической литературе преобладает мнение о примерной классификации форм прокурорского надзора по непосредственной цели их применения. Эта классификация выглядит следующим образом: 1. Формы выявления нарушений закона, а также причин и условий, способствующих нарушению. 2. Формы устранения нарушений закона и принятия мер к устранению причин и условий, им способствующих[33].
Указанное деление форм прокурорского надзора условное, потому что практически не всегда можно разграничить действия прокуратуры по выявлению и устранению нарушений закона. Например, в такой форме надзора, как прием и рассмотрение жалоб на действия оперативно-розыскных органов может сочетаться как выявление нарушений закона, так и их устранение. Необходимо также отметить, что формы выявления и устранения нарушений закона в совокупности являются формами предупреждения нарушений закона[34]. Правильная работа по их реализации служит усилению эффективности прокурорского надзора в оперативно-розыскной деятельности. Любая форма выявления и устранения нарушений закона достигает своей цели тогда, когда надзор осуществляется постоянно.
В соответствии со ст. 30 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации»[35] полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами. Действующее законодательство детальным образом не регламентирует правовые средства, формы и методы надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. Это замечание полностью распространяется и на принятый 12 августа 1995 г. Закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности»[36].
В Уголовно-процессуальном кодексе РФ, Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» содержатся лишь отдельные указания на полномочия прокурора за оперативно-розыскной деятельностью (дает указания оперативно-розыскным органам по отдельным вопросам, запрашивает документы, послужившие основанием проведения оперативно-розыскных мероприятий и т.д.)[37].
Такое положение, как правильно отметил Михайлов А. И., не дает прокурору возможности осуществлять по-настоящему действенный надзор за оперативно-розыскной деятельностью соответствующих органов. Необходимо не только ставить перед прокуратурой конкретную задачу или определять направления ее деятельности (в частности, надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности), но и обязательно разрабатывать соответствующие процедуры осуществления надзора в этом направлении и обеспечить определенными правами прокурора.
Надзор за оперативно-розыскной деятельностью в настоящее время осуществляется как путем использования метода прокурорского руководства, так и методами общего надзора.
В практическом плане важное место занимает проблема конкретизации и оптимального сочетания указанных методов для повышения эффективности оперативно-розыскной деятельности и надзора за ней, своевременного и полного выявления и устранения нарушений закона в работе оперативно-розыскных органов.
В своей основе оперативно-розыскная деятельность направлена на решение задач уголовного процесса. Кроме того, многие тяжкие преступления иногда невозможно раскрыть способами уголовного процесса без использования в качестве вспомогательной той информации, которая получена оперативно-розыскным путем. В ходе оперативно-розыскной деятельности создаются предпосылки и необходимые условия для своевременного и обоснованного возбуждения уголовного дела, быстрого и полного раскрытия преступлений. При осуществлении оперативно-розыскной деятельности создаются реальные условия и предпосылки для собирания конкретных доказательств.
Таким образом, объединение в одной главе Федерального закона «О прокуратуре РФ»[38] двух самостоятельных, но очень тесно взаимосвязанных направлений прокурорского надзора неслучайно. Это свидетельствует о том, что не только при надзоре за уголовно-процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, но и при надзоре за деятельностью оперативно-розыскных органов методы надзора относительно одинаковы. Их особенность заключается в прокурорском руководстве соответственно уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью[39].
Говоря о методах прокурорского руководства при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, не имеется в виду, что прокурор как бы стоит над оперативно-розыскными органами, руководит ими в самом широком смысле. Полномочия прокурора по ряду четко установленных в законе оснований должны иметь распорядительный характер, т.е. прокурор должен наделяться правом выносить обязательные для исполнения оперативно-розыскными органами указания о принятии мер к раскрытию преступлений, обнаружению и розыску лиц, их совершивших, устранению нарушений закона при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.
Необходимо отметить, что распорядительный характер полномочий прокурора по отношению к должностным лицам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, не исключает, а подразумевает оперативную самостоятельность указанных лиц. Прокурор может давать указания оперативно-розыскному органу только в тех случаях, когда того требует законодательство, например, если должностные лица или руководители указанных органов с нарушением закона выполняют те или иные оперативно-розыскные мероприятия; если в ходе оперативно-розыскной деятельности незаконно ограничиваются конституционные права человека и гражданина; если проводимая конкретная оперативно-розыскная деятельность не соответствует законодательно установленным задачам или неэффективна[40].
По общему правилу, прокурор, осуществляя надзорную деятельность, непосредственно не вмешивается в исполнительно-распорядительную деятельность в целях устранения нарушения закона[41]. Сущность прокурорского надзора заключается в том, чтобы обеспечить должный правовой режим, не вторгаясь в конкретную деятельность поднадзорных органов. Общественные отношения в сфере прокурорского надзора, безусловно, не похожи на отношения, складывающиеся при осуществлении государственной власти и управления, основанные на строгом подчинении одних субъектов другим. Следовательно, прокурор, как правило, обнаружив признаки правонарушения, может лишь предложить соответствующим компетентным органам и должностным лицам устранить их, а также их последствия, решить вопрос об ответственности виновных лиц.
Таким образом, правовые средства прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью недостаточно разработаны, требуют дополнений, уточнений, научно-практического обоснования. Недостаточная правовая регламентация снижает эффективность прокурорского надзора, затрудняет точное и единообразное применение закона.
2. Права и обязанности прокурора в оперативно-розыскной деятельности
2.1. Правовые основы полномочий прокурора при осуществлении надзора за ОРД
Для достижения целей деятельности органов прокуратуры и решений, стоящих перед ними задач, прокуроры используют специальные полномочия. В свою очередь, полномочия должностных лиц любого государственного органа должны определяться его предназначением, иначе говоря, целями. Целями деятельности прокуратуры является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства[42]. Полномочия прокурора представляют собой совокупность (объем) прав и обязанностей должностных лиц органов прокуратуры. В рамках реализации своих полномочий прокурорам предоставляются права на совершение юридически значимых действий и принятие юридических решений. Полномочия прокурора в зависимости от направлений деятельности прокуратуры можно определить как полномочия при осуществлении прокурорского надзора, полномочия при осуществлении уголовного преследования, полномочия при осуществлении координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и т.д.
Полномочия прокурора в существующих отраслях прокурорского надзора устанавливаются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и иными федеральными законами. В различных отраслях прокурорского надзора прокуроры наделяются неодинаковым объёмом прав. В соответствии с закрепленными в главах 3 раздела Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» отраслями прокурорского надзора, полномочия при его осуществлении могут подразделяться: а) на полномочия при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов; б) полномочия при осуществлении надзора в специальных отраслях прокурорского надзора.
Особенностью правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (ОРД), является отсутствие в федеральном законодательстве четкой регламентации специальных полномочий прокурора по надзору за законностью деятельности оперативно-розыскных органов (ОРО).
В ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» установлено, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.
Уголовно-процессуальный кодекс, определяя процессуальный статус и полномочия прокурора в досудебном и судебном уголовном производстве, каких-либо полномочий по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, прокурору не предоставлял и не предоставляет. Так, несмотря на то, что ранее прокурор обладал правом давать письменные указания о производстве оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ) органу дознания (ранее действовавшая редакция п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), это право относилось к полномочиям надзирающего прокурора в отрасли надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия[43]. Интересно, что и нормы УПК РСФСР не содержали перечня каких-либо полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД. Таким образом, ст. 37 УПК РФ определяет наличие у прокурора полномочий исключительно по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Очевидно, что УПК РФ по своему назначению должен регламентировать именно уголовно-процессуальные отношения и не может регулировать уголовно-процессуальными нормами прокурорско-надзорные отношения в сфере установления законности в оперативно-розыскной деятельности.
Рассматривая возможный характер надзорных полномочий прокурора в оперативно-розыскной сфере, нужно помнить, что ОРМ проводятся не только в связи с необходимостью раскрытия выявленных преступлений и осуществлением оперативного сопровождения при их расследовании, но и до возбуждения уголовных дел при выявлении латентных преступлений, для осуществления розыска лиц различных категорий, а также для установления иных фактов и обстоятельств, не имеющих отношения к уголовному судопроизводству. Однако других федеральных законов, на положения которых также дается ссылка в ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяющих исчерпывающий перечень полномочий прокуроров, надзирающих за исполнением законов в ОРД, не принято. Например, в других федеральных законах, таких как Федеральный закон «О федеральной службе безопасности», Федеральный закон «О внешней разведке», Федеральный закон «О государственной охране» и других лишь упоминается о прокурорском надзоре и его пределах, без указания на конкретные полномочия прокурора по выявлению, предупреждению и устранению нарушений законности.
Часть 2 ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»[44] указывает круг оперативно-служебных и учетно-регистрационных документов, ведомственных актов, которые могут быть истребованы и изучены уполномоченным прокурором, не раскрывая при этом способы выявления нарушений законности и средства реагирования на выявленные нарушения.
В силу указанных причин при проведении проверок в оперативно-розыскных органах прокуроры вынужденно применяют надзорные полномочия, закрепленные в ст. 22 и 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В связи с тем, что все органы, уполномоченные на осуществление ОРД, являются органами исполнительной власти, такой подход является допустимым и оправданным, поскольку в ч. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» указано, что предметом надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов органами исполнительной власти[45].
Отсутствие единого перечня законодательно закрепленных полномочий прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД влечет за собой попытки разработки систематизации этих полномочий в приказах Генерального прокурора РФ. По сути, единственным правовым актом, достаточно полно и системно определяющим полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов оперативно-розыскными органами, является Приказ Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» от 15 февраля 2011 г. № 33.