Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (Теоретические основы реформирования государственной службы).pdf

• перераспределение ответственности и полномочий власти различных уровней;
• административная реформа (реформа устройства исполнительной власти);
• реформа государственной службы.

Таким образом, реформирование государственной службы – совокупность последовательных действий государственных органов власти различного уровня и компетенции по изменению системы государственной службы с целью ее реорганизации для достижения максимальной эффективности. В настоящее время реформированием занимаются сразу несколько комиссий, отвечающих за федеративные отношения и вопросы разграничения полномочий, за рационализацию функций и структуры федеральных органов исполнительной власти, за реформу государственной службы.

Основной целью реформирования государственной службы в России является создание целостной системы государственной службы, которая была бы способна удовлетворить потребности граждан РФ и эффективно осуществлять и координировать взаимодействие чиновников, как субъектов государственной службы, с гражданами РФ, которые являются объектами государственной службы^[15].

Для достижения этой цели можно выделить основные задачи реформирования государственной службы^[16]:

• создание и постоянное реформирование нормативно-правовой базы государственной службы;
• совершенствование кадровой политики в области чиновничьего аппарата;
• создание мер по противодействию коррупции в среде государственной службы.

Таким образом, можно сделать вывод, что реформирование государственной службы в Российской Федерации — это очень сложный процесс, требующий определенных ресурсов, большого промежутка времени и помощи в ее реализации не только со стороны государства, но и со стороны самих чиновников и граждан РФ.

1.2. Основные этапы реформирования государственной службы в России 1992 – 2014 гг.

В период с 1992 по 2014 гг. в государственной службе было проведено три этапа реформ, и на настоящий момент четвертый этап еще не закончен^[17].

Первые три этапа отражали три периода общественного и государственного строительства в России в условиях перехода к рыночной экономике. Госу­дарственная служба России менялась вместе с обществом. На ее развитии отражались все сложности и противоречия, которые возникали в стране в связи с быстрым и во многом стихийным переходом к новым экономичес­ким и общественным отношениям^[18].

---

В 1992 г., на первом этапе реформ, инициативная группа специалистов объединилась вокруг идеи создания централизованной организации, ответственной за разработку и осуществление общегосударственной политики в области государственного управления и государственной службы. Было образовано государственное агентство, взявшее на себя некоторые функции по контролю над государственной службой. Это агентство получившего название «Роскадры»^[19].

Реформирование государственной службы велось по следующим направлениям^[20]:

1. Получение права монопольного обслуживания и контроля над деятельностью государственных служащих с помощью создания «министерства», «департамента» или подобной организационной структуры, наде­ленной широким кругом властных полномочий;
2. Закрепление за вновь созданной структурой собственности и перераспределение в свою пользу максимально возможного количества ресурсов;
3. Разработка инструментария в виде законов, положений и т.п., которые бы регламентировали деятельность государственных служащих, упорядочивали их работу и создавали рычаги влияния.

В итоге Роскадрам удалось получить особый организационный статус, построить работоспособную структуру, создать разветвлен­ную сеть филиалов.

Менее значительными оказались успехи, связанные с закреплением сфер влияния и полномочий.

Помимо этого, были предприняты первые очень важные шаги по разработке и утверждению соответствующего законодательства и построению новой правовой среды, которая бы подводила столь необходимую юридическую основу для государственной службы в целом и стимулировала бы эффективную работу служащих^[21].

Важной заслугой специалистов Роскадров стало создание концепции деятельности специального государственного органа по вопросам государственной службы. В первую очередь были четко и грамотно сформулированы задачи, которые должны стоять перед данным органом.

Среди них назывались:

• разработка и реализация федеральной политики по формированию государственной службы России;
• разработка и реализация государственной кадровой политики в органах исполнительной власти;
• создание нормативной базы государственной службы.

В плане теоретического осмысления особенностей государственной службы в обновленной России было введено понятие «кадров Президента Российской Федерации» и дана их структура.

---

Эксперты Роскадров с самого начала проповедовали такой путь развития государственной службы, при котором вновь создаваемый орган по контролю над деятельностью государственного аппарата должен находиться в прямом подчинении Президента. Подобный подход, безусловно, был нацелен на усиление власти Президента и расширение его полномочий. Была предпринята попытка создать публичную, т.е. ориентированную на общественные нужды государственную службу. Это вылилось, в частности, в разработку проекта Кодекса государственной службы.

Параллельно шел процесс развития нормативно-правовой базы. Специалистами Роскадров предлагалось создавать необходимые нормативные акты сначала в форме нормативных предписаний исполнительной власти, а по мере накопления опыта их применения, придавать им форму законов^[22].

Несмотря на то, что многие из поставленных целей не удалось реализовать, Роскадры оказали существенное влияние на дальнейшее развитие системы государственной службы. В этот период главная задача виделась в наделении госу­дарственной службы соответствующим юридическим статусом, ее организационном и функциональном самоопределении. Что и было в значительной мере реализовано благодаря активной и увлеченной работе специалистов из аппарата Роскадров.

На втором этапе в период с 1997 по 1998 г. уже явственно намечается политический заказ на административную реформу и на реформу государственной службы как ее составную часть. В качестве инициаторов выступает группа специалистов в области государственного управления под руководством М.А. Краснова.

Особый акцент ставился на то, что слабая управляемость государственными процессами, «командная система» тормозят социально-экономическое развитие страны.

Ряд условий, которые гарантировали бы принципиальную возможность реального воплощения задуманных реформ в жизнь, — это, в первую очередь, соответствующие организационные усилия, финансы, и, главное, политическое внимание.

Второй этап попытки реформирования государственной службы потерпел неудачу^[23].

Главной ее причиной считается, как и на первом этапе, отсутствие институционального органа, наделенного всеми полномочиями и властью (а не только обучающими и консультативными функциями) и ответственного за организацию процесса разработки программы реформирования и ее реализацию^[24].

Тем не менее, несмотря на отсутствие финансовой, организационной и нормативной поддержки, работа группы экспертов над Концепцией, которая в результате всех уточнений и изменений оформилась как «Концепция административной реформы», началась. С августа 1996 по март 1998 г. было подготовлено 12 вариантов Концепции административной реформы^[25].

---

Авторы Концепции предлагали действовать методом последовательных приближений, закладывая в программу реформ механизмы адаптации и самоизменения. В отличие от первого этапа — этапа деятельности Роскадров, когда основные усилия были сосредоточены на организационном самоопределении и завоевании административного влияния, создании системы обучения государственных служащих методам работы в условиях рыночной экономики и формировании нормативно-правовой базы государственной службы, на втором этапе на первый план вышла задача разработки «идеологии» реформ. В связи с этим группа М.А. Краснова сконцентрировалась на разработке теоретической модели и основных принципах административной реформы и, в том числе, реформы государственной службы^[26].

На втором этапе на первый план выдвигается идея создания истинно публичной государственной службы, призванной обслуживать интересы нарождающегося гражданского общества. Отход от «государевой службы» должен был включать в себя работу над повышением социальной активности госслужбы, повышения ее престижа и эффективности, а также четкую ориентацию на обслуживание инте­ресов граждан и их объединений.

Также группой специалистов было высказано предложение о передачи части функций госаппарата некоммерческим организациям. В терминологии разработчиков это звучало как «перевод значительной части госслужбы на самоокупаемость». Следует отметить, что эта идея была впоследствии успешно реализована. Сейчас большое количество некоммерческих организаций (НКО) работает в сфере социального обеспечения, медицины и других областях^[27].

Большое значение имело провозглашение принципов прозрачности и ориентации на гражданина, связи между чиновниками и гражданами объявлялись ключевыми элементами повышения качества работы государственных служащих^[28].

Второй этап реформ также дал толчок к развитию идеи о необходимости выработки этических и моральных регуляторов поведения государственных служащих — «Кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации».

Создав стройную и законченную Концепцию административной реформы, участники второго этапа реформ предприняли огромные усилия, чтобы от Концепции перейти к Программе по претворению ее в жизнь. Требовалось подключение широкой общественности и популяризации реформы через опубликование Концепции в «Российской газете».

---

Однако документ так и не был опубликован. Разработчики не смогли обеспечить гласность и популяризацию реформаторских идей, не обеспечили уже указанной выше финансовой и политической поддержки со стороны властных структур.

Несмотря на это, главным положительным завоеванием этого этапа стало создание «теоретической базы реформ», все высказанные идеи не пропали даром и были востребованы позже, уже на третьем этапе реформ^[29].

Третий этап реформ 1999 – 2000 гг. стал переломным в судьбе попыток реформирования государственной службы России. Впервые тема реформирования государственного аппарата формулируется в предвыборной программе основного претендента на президентское кресло.

На этом этапе были учтены все проблемные и слабые места предыдущих попыток реформ. Важнейшим шагом вперед стало подключение «административного ресурса» в лице Центра стратегических разработок (ЦСР). Анализ ошибок предыду­щих попыток и учет прежних уроков способствовали более грамотным действиям и более точным ходам в дальнейшем.

Стержнем новой Концепции государственного строительства, как и на втором этапе, стало провозглашение принципа системы заслуг и достоинств в качестве центрального принципа построения обновленной госслужбы России. Речь, в первую очередь, идет о создании гражданского общества, где, с одной стороны, чиновники свято чтут приоритет интересов граждан и их объединений, с другой — сами граждане ощущают себя важной частью этого общества, без активной позиции которых невозможна реализация любых начинаний.

Существенным преимуществом варианта Концепции реформирования государственной службы являлось наличие четко прописанного технического задания^[30].

Было сформулировано четыре группы признаков эффективной государственной службы, кото­рые играют роль ориентиров при переходе к госслужбе гражданского общества:

• улучшение функционирования государственной службы;
• улучшение законодательства;
• совершенствование материального обеспечения и изменение кадровой политики.

Главный вывод состоял в том, что «основу оптимального сценария должны составлять мероприятия в области кадровой политики».

Среди главных мероприятий ключевое место занимали мероприятия по повышению статуса и значения кадровой работы, пересмотру политики в области найма и перемещения госслужащих, введению независимых оценочных процедур, а также — повышению квалификации госслужащих^[31].

---