Файл: Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления (Зарубежный опыт взаимодействия).pdf

В качестве иллюстрации можно привести пример, когда в составе территории, на которой расположено несколько муниципалитетов, совместным решением органов местного самоуправления организуется общий орган, которому делегируются отдельные полномочия органов местного самоуправления.

Также законодательно закрепляется запрет на рассмотрение по собственной инициативе вопросов, отнесенных к компетенции иных органов местного самоуправления. Муниципальные образования не могут быть подчинены друг другу.

Если в уставе муниципального образования допускается подобное действие, то органы муниципалитетов вправе осуществлять передачу полномочий органам территориального общественного самоуправления. При этом необходимо учитывать задачи и функции, осуществляемые данными органам. В состав компетенции также могут быть включены государственные полномочия, переданные муниципалитетам в соответствии с законом.

В России органы местного самоуправления обладают «позитивной» нормотворческой компетенцией.

Так, система правового регулирования муниципальных образований России выглядит следующим образом^[4].

В ст. 12 Конституции РФ устанавливается основа конституционного строя - местное самоуправление, которые есть одно из важнейших прав населения РФ. В главе 8 Конституции содержатся нормы, которые регулирует местное самоуправление посредством системы правовых гарантий. Такими гарантиями является:

• право на судебную защиту местного самоуправления;
• запрет на ограничение прав местного самоуправления;
• право на муниципальную собственность и местный бюджет как экономическую основу местного самоуправления.

Направление развития местного самоуправления устанавливается законом №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». В данном законе содержатся основы местного самоуправления РФ:

• территориальные;
• правовые;
• организационные;
• экономические.

При этом субъекты РФ вправе регулировать вопросы местного значения, если это прямо установлено законом №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». Данный закон, как уже упоминалось, является частью реформы местного самоуправления 2003-2009 годов. Цель рассматриваемого закона – установление основных аспектов муниципального управления, построение модели организации муниципальной власти.

Также существуют и другие источники муниципального права, такие как:

---

• Гражданский кодекс^[5];
• Жилищный кодекс РФ^[6];
• Земельный кодекс РФ^[7];
• Градостроительный кодекс РФ^[8];
• Федеральный закон от 21.07.2005 N 97-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»^[9];
• Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»^[10];
• Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 16.10.2012) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^[11];
• Постановление Правительства 2006 года «О предоставлении статистических показателей о социально-экономическом развитии муниципальных образований».

В гражданском кодексе имеются нормы, которые регулируют:

• вопросы правового режима муниципальной собственности;
• вопросы деятельности муниципальных предприятий и учреждений.

Жилищный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ являются кодифицированными законами, регулирующие базовые отношения в области совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Названные акты закрепляют полномочия органов местного самоуправления в определенной отрасли общественных отношений.

Законы «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» являются правовыми актами, регулирующие отдельные аспекты муниципального управления.

Отдельный закон федерального уровня регулирует отношения по поводу:

• муниципальной службы;
• статуса муниципальных служащих;
• предоставления субъектам Российской Федерации полномочий по регулированию муниципальной службы

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» регулирует вопросы выборов и референдума в муниципальных образованиях.

Президент Российской Федерации регулирует деятельность органов местного самоуправления опосредованно – путем издания указа об утверждении оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Правительство РФ представляет собой высший орган исполнительной власти в РФ. Правительство РФ определяет социально-экономическую эффективность деятельности органов местного самоуправления, например, путем издания постановления Правительства 2006 года «О предоставлении статистических показателей о социально-экономическом развитии муниципальных образований». Правительство посредством издания постановлений ведет утверждение границ муниципалитетов, ведет государственный реестр муниципальных образований.

---

ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что субъекты РФ вправе осуществлять нормотворческую компетенцию в сфере организации и функционирования местного самоуправления.

Основой значительной законодательной базы регионов явились именно эти полномочия.

Можно заключить, что структуру системы правового регулирования местного самоуправления в России составляют уровни власти, а основой ее выступает разграничение компетенции между различными субъектами.

На сегодняшний день серьезной проблемой органов муниципальной власти является компетенция и подготовка кадров муниципальных служащих. Как известно, именно от персонала зависит эффективность деятельности предприятия, будь это хоть коммерческая организация, хоть орган государственной власти.

Система государственного управления российским обществом за ушедший век подвергалась многократным и достаточно радикальным преобразованиям, что привело к ряду последствий, часть которых можно считать негативными. На сегодняшний день в системе муниципальной службы сложилась во многом неудовлетворительная профессионально-деятельностная и социальная среда, наблюдается снижение качества кадрового состава и кадрового потенциала, что формирует в общественном мнении, с одной стороны, отрицательный имидж муниципальных служащих и муниципальной службы, а с другой - корыстную мотивацию поступления на муниципальную службу. Возможность устранения отмеченных негативных черт современной службы видится в разработке модели профессионально-личностного развития муниципального служащего и последующем внедрении направлений технологизации повышения профессионализма.

Согласно опросу 1999 года, большинство респондентов, муниципальных служащих (68%) оценили уровень своей активности во время учебных занятий как недостаточный в силу следующих причин, являющихся, по их мнению, наиболее значительными^[12]:

• в образовательные профессиональные программы были включены учебные темы, которые не имели конкретного практического значения и, как результат, не представляли большого интереса для слушателей;
• преобладала лекционная форма подачи материала по целому ряду общепрофессиональных и специальных дисциплин;
• привлекала внимание неспособность отдельной части профессорско-преподавательского состава «оживить материал», сделать его доступным, актуальным для профессиональной деятельности с тем, чтобы увлечь, заинтересовать на занятиях слушателей.

---

Косвенно третье замечание подтверждалось рядом пожеланий респондентов о более широком использовании» в перспективе активных форм: обсуждения материала, применении технических средств обучения, организации обмена опытом работы между обучаемыми.

Все это свидетельствовало о наличии резервов в методике преподавания дисциплин, реализация которых должна была привести к более активному, заинтересованному поведению слушателей на учебных занятиях.

Компетенция (от лат. competere – соответствовать, подходить), как понятие, получило широкое распространение в нормативно-правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Компетенция уже в конце XIX столетия рассматривалась как одно из главных, стержневых элементов системы местного самоуправления. Подтверждение этого служит такой документ как «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» от 19 февраля 1861 года^[13]. Во второй главе данного положения, которое называется «О сельском общественном управлении», раздельно определены компетенции сельского схода (статья 51), старосты и других должностных лиц (статьи 58 и 68).

«Компетенция не представлялась в виде изолированного элемента местного самоуправления, а включалась в систему взаимосвязанных элементов, обеспечивающих надлежащую деятельность по управлению делами местного значения»^[14]. Главным предназначением компетенции являлось осуществление основных функций и задач, что, в свою очередь, возможно лишь при наличии необходимого объема собственности. Например, чтобы реализовать компетенцию в социально-культурной сфере, органу местного самоуправления необходимы материально-финансовые ресурсы для постройки инфраструктуры, поддержание их функционирования.

В юридической литературе существуют различные мнения относительно сущности компетенции. О.Е. Кутафин и К.Ф.Шеремет считают, что данное юридическое понятие является своеобразным инструментом для совершенствования системы правовых отношений представительных органов власти в государственном механизме. По своей сущности, по мнению ученых, компетенция государственных органов представляет правовое средство (форму) общественного разделения труда по управлению государством и обществом^[15].

Необходимо отметить тот факт, что субъектами, осуществляющими компетенцию, являются не только представительные органы власти, но также граждане (выражающие свою волю посредством форм непосредственной демократии) и исполнительно-распорядительные органы.

---

Сущность компетенции, как указывает Н.В.Постовой, «состоит не в разделении труда по управлению государством и обществом, а скорее всего в обеспечении эффективной реализации функций и задач, закрепленных за субъектами правоотношений, средствами правового и организационного характера»^[16].

От правильности определения компетенции местного самоуправления зависит то, насколько эффективно будут осуществляться основные функции на территориальном уровне. Далее я рассмотрю вопрос о понятии и структуре компетенции.

В юридической литературе отсутствует единое мнение о содержании понятия компетенция. Одни авторы считают, что компетенция - это совокупность полномочий или прав^[17]. Другие определяют ее как совокупность прав и обязанностей^[18]. Третьи уверены, что компетенция - это совокупность функций органа, его прав и обязанностей, основных форм и методов работы^[19].

Некоторые ученые в свою очередь оспаривают вышеуказанные точки зрения^[20] и считают, что «компетенция является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей». По их мнению, права и обязанности всегда прилагаются к определенной сфере экономического, культурного строительства, объектам хозяйственного и иного назначения.

Таким образом, изучение и расширение состава субъектов правоотношений в системе местного самоуправления дает возможность определить понятие компетенции так:

«Компетенция местного самоуправления - это установленная нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения жителей муниципального образования, должностных лиц местного самоуправления для решения задач местного значения и осуществления отдельных государственных функций»^[21].

В компетенцию входят такие элементы: во-первых права и обязанности (полномочия), а во-вторых, предметы ведения.

Для любого правового государства главным вопросом в управлении является разграничение предмета ведения и компетенции между:

• федеральными органами государственной власти;
• органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• органами местного самоуправления.

От эффективности решения данного вопроса зависит эффективность и успешность развития государства. Основной показатель успешности разграничения круга вопросов ведения федеральной власти и муниципальной - способ разграничения предметов ведения.

---