Файл: Налоги как цена услуг государства (Теоретические основы налогов как цены услуг)).pdf

Глава 3. Проблемы налогообложения в Российской

Федерации и пути их решения

Действующее налоговое законодательство подвергается постоянной критике, как в концептуальном плане, так и в отношении конкретных норм. Законодатель стремился максимально урегулировать данную ситуацию в Налоговом кодексе Российской Федерации (НК РФ^[61]) (часто без отсылок на нормы других отраслей законодательства). Такой подход делает налоговое законодательство громоздким, трудным для понимания и применения, концептуально оторванным от системы российского права. Применительно к налоговому праву любого государства системный подход более эффективно обеспечивает регулирование всей системы налоговых отношений и каждого ее элемента в отдельности.

Однако, НК РФ (акт высшей юридической силы) четко не раскрывает комплексный характер налоговых отношений - как специальных властных отношений, возникающих в процессе налогообложения. В кодексе отсутствуют базовые положения, необходимые при регулировании любых властных отношений, в том числе и в налоговой сфере:

1) нет упоминания о Конституции Российской Федерации^[62], то есть о том, что к налоговым «властным» отношениям применяются конституционные принципы и нормы;

2) кроме функций налоговых органов и органов налоговой полиции, подробно не определяется участие (функции) в налоговых властных отношениях ни одного государственного органа, включая Правительство РФ, которое, согласно ст. 15 Конституционного федерального закона «О Правительстве Российской Федерации»^[63], разрабатывает и реализует налоговую политику; нет системы общих принципов налогообложения, которые на основании п. «и» ст. 72 Основного закона страны составляют конституционную основу правового регулирования налоговой системы и реализации совместного ведения РФ и ее субъектов в сфере налогообложения.

Особенность налоговых отношений заключаются в том, что они, по существу, обеспечивая процесс формирования властными методами публичной собственности (налоговых доходов бюджетов разного уровня) и отражая административно-правовой (финансово-правовой) метод государственного управления в сфере бюджетной обеспеченности и экономической координации субъектов рыночных отношений, вытекают:

1) из финансовых отношений - по обеспечению единой налоговой системы и единой налоговой политики (единых ставок и тарифов); единых принципов финансовой дисциплины, финансового контроля и ответственности; единого экономического пространства и его составных частей - бюджетно-налогового, таможенного, валютного, кредитно-расчетного регулирования;

2) из конституционных отношений - по разграничению конституционных полномочий в налогово-бюджетной сфере на всех уровнях власти; по реализации скоординированной налоговой политики в условиях единого рынка; по защите предпринимательских интересов и собственности; по обеспечению социальных гарантий и стабильности бюджетной системы;

3) из имущественных отношений - в сфере имущественного (финансового) оборота собственности и прав собственности по созданию доходов (прибыли) собственником; по консолидации (инвестированию) капитала собственниками; по использованию недвижимости собственником; в сфере трудовых отношений; в сфере экспортно-импортных операций; в сфере оборота фондовых ценностей; по страхованию жизни и здоровья физических лиц;

4) из административных управленческих отношений - по установлению контрольно-регулятивных функций финансовых органов в области налогообложения; по установлению планово-бюджетных функций государства, поскольку процесс формирования публичной собственности должен проходить в порядке, обоснованном бюджетными потребностями государства и имущественными возможностями и интересами налогоплательщиков; по обеспечению бюджетных потребностей оборонной и социальной сфер (здравоохранение, оборона, общественный порядок, наука, культура, образование, обеспечение граждан здоровой природной средой и обеспечение рационального природопользования);

5) из административно-процессуальных, арбитражно-процессуальных, гражданско-процессуальных отношений - по рассмотрению споров между налогоплательщиками и налоговыми органами;

6) из информационных отношений - по предоставлению участникам финансовых отношений (как налогоплательщикам, так и налоговым органам) необходимой финансовой и иной информации в процессе налогообложения, включая сведения в рамках бухгалтерского учета и отчетности; по предоставлению информации о финансово-экономических основаниях установления налога и сбора; о бюджетной обеспеченности налогами при формировании проекта федерального бюджета на год.

Налоговые правоотношения, так или иначе касаясь различных сфер правового регулирования, превращаются в один из главных видов властных имущественных правоотношении по формированию некой публичной (бюджетной) собственности (или фондов общественного потребления), распределяемой между ее учредителями (налогоплательщиками) в порядке, предусмотренном бюджетный законодательством. Основаниями для такого вывода могут служить установленные ст. 3 НК РФ^[64] начала законодательства о налогах и сборах, принцип сбалансированности имущественных возможностей налогоплательщика и экономически обоснованной деятельности государства.

В системе норм НК РФ: преобладают двойное налогообложение, косвенные налоги; вводимые налоги не подкрепляются экономико-правовой аргументацией нет ссылок на конституционные основы установления того или иного налога (сбора); нет связи бюджетных интересов и интересов налогоплательщика. Понятие цели налога как финансового обеспечения деятельности государства официально не прокомментировано, а в практике бюджетного распределения финансирование социальных и предпринимательских интересов гражданина осуществляется по остаточному методу, то есть из того, что остается в бюджете после выплаты всех расходов, внутренних и внешних долгов и других обязательств. На первый план выходит, скорее, фискальная концепция налогообложения: по ст. 8 НК РФ^[65] под налогом понимается обязательный платеж в форме денежных средств, отчуждаемых в целях финансового обеспечения деятельности государства или муниципальных образований. До недавнего времени правовое регулирование финансовой деятельности исследовалось недостаточно и в основном в контексте административно-правовых функций государственных финансовых органов. Поэтому более закономерно действующее налоговое законодательство сориентировано преимущественно на регулирование деятельности налоговых органов по обеспечению контроля собираемости налогов. При кодификации из поля зрения выпали иные важнейшие аспекты налоговых отношений - связанные с реализацией конституционных основ развития рынка, принципов налогово-бюджетного федерализма и государственного управления экономикой и
финансами. Отмеченное, скорее всего, отражает неразработанность концепции правового регулирования финансовой деятельности вообще и налоговой в частности. До сих пор неясно и то, на какой именно экономической модели налогообложения остановится Россия. Сказалось и социалистическое наследие - отсутствие в советской правовой науке серьезных исследований в области рыночных элементов налогового регулирования, что обусловлено существенными различиями роли налогов в плановой и рыночной экономике. Нынешние попытки обособить процесс кодификации норм налогового законодательства, отделить его от общей кодификации административно-правовых, финансово-правовых и гражданско-правовых норм приводят к нарушению целостности системы норм, регулирующих институты как публично го, так и частного права. Острота этого вопроса особо возрастает в связи с необходимостью показать подходы и приемы устранения концептуальных пробелов и недостатков при формировании системы налогового законодательства.

Сегодня, по сути, у нас сложилась едва ли не тупиковая ситуация: с
одной стороны, мало кто знает, как правильно платить налоги. С другой - мало кто понимает, как эти налоги взимать. Между тем налоговый механизм весьма е прост, даже если отвлечься от особенностей переживаемых нашей страной реформ. Об этом свидетельствует и мировой опыт.

Первая группа проблем - это совершенствование понятийного аппарата. В настоящее время законодательное определение понятия «плательщик налога» неполно. А определение объекта налогообложения дано путем перечисления возможных объектов без выделения общих признаков, присущих этому явлению. Следует подчеркнуть, что в необходимости определения этих понятий нет никакой схоластики, она диктуется сугубо практическими целями.

Дать определение понятия «налог» и «сбор», адекватно отразив в нем
их существенные признаки, - значит выявить категории обязательных платежей, входящих в налоговую систему, уяснить компетенцию государственных органов и органов местного самоуправления в области установления и взимания такого рода платежей, отграничить налоги и сборы от других обязательных взносов в доход государства, например некоторых видов имущественных санкций.

Если правительство определяет налогооблагаемую базу по налогу на прибыль банков и страховых организаций, то есть по существу определяет
размер налога, то этим нарушается один из основных принципов налогового права: установление налогов суть прерогатива законодательного органа. Налицо подмена закона правовыми суррогатами, ведущая к беззаконию, нестабильности, необозримости и размытости информативно-правовой базы налогообложения. Это явление, к сожалению, неотъемлемая часть экономической жизни нашей страны сегодня.

Вместе с тем, следует отдавать себе отчет в том, что необходимость издания авторитетных правоприменительных актов по налогам существует.
Она объективно обусловлена тем, что налогообложение в России еще находится в стадии становления, а сами налоговые законы носят рамочный характер, подчас представляют собой каркас дома с возведенными стенами, но без отделочных работ и установки оборудования.

Подведем итог: никакой другой государственный орган не обладает такой подробной информацией о недостатках налогового законодательства, его спорных положениях и неясностях, как налоговая служба. Поэтому ни она, ни Минфин, ни Таможенный комитет не могут быть отстранены от участия в разработке и издании правоприменительных актов по налогам.

Другая группа проблем, которые необходимо разрешить, касается взаимоотношений налоговых органов с налогоплательщиками. Налоговые органы - это властные органы. Их властные полномочия должны осуществляться в рамках строгих правовых процедур, детально регламентированных. Отсутствие таких процедур - один из самых крупных недостатков налогового законодательства, которое в этом отношении чревато откровенным произволом. Наблюдается явная несбалансированность между властными полномочиями налоговых органов и правами налогоплательщиков. Да, можно обратиться в суп, но ведь и наша судебная система далека от совершенства, особенно по своим материально-техническим возможностям.

Необходимо, чтобы права и обязанности обеих сторон налоговых правоотношений были не просто продекларированы, а имели четкие механизмы их реализации и были снабжены указаниями на правовые последствия их нарушения и неисполнения. Например, если на налоговый или другой государственный орган возлагается обязанность информировать налогоплательщика об изменениях в налоговом законодательстве или о тех налогах, которые он должен уплачивать, то необходимо указать, какие последствия наступят, если налогоплательщик неправильно подсчитает налоговые суммы или не уплатит вовремя тот или иной налог по вине налогового органа.

Одной из самых сложных и слабо разработанных считается система ответственности налогоплательщика за налоговые правонарушения. Неопределенность составов, отсутствие дифференциации санкций в зависимости от субъективной стороны правонарушений, полное игнорирование принципа вины в системе налоговой ответственности, дичайшая жесткость налоговых санкций, отсутствие законодательных процедур их применения - все это от начала до конца требует пересмотра, полной замены норм, регулирующих ответственность налогоплательщиков и налоговых органов, вообще формирования иных подходов к решению проблемы.

Прошедшие годы показали, что число лиц, имеющих доходы, подлежащие декларированию, и сумма НДФЛ, уплаченная ими, растет. Однако далеко не каждый гражданин считает уплату налогов долгом чести и своей конституционной обязанностью. Оперативная информация налоговых органов свидетельствует, что значительное число физических лиц уклоняется от подачи деклараций, то есть от налогообложения своих доходов, или скрывает их истинные размеры. По экспертным оценкам, имеют самостоятельные источники дохода и являются потенциальными плательщиками подоходного налога около 6 млн чел. Таким образом, вне контроля находится значительная часть граждан.