Файл: ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ.pdf

Многозначность функциональных проявлений деятельности министра и министерства зачастую приводит к ошибочному отнесению министерства к категории органов государственной власти. Министерство есть вспомогательная структура - аппарат, обеспечивающий деятельность министра, но структура, не являющаяся органом власти.

Представлять министерство, равно как и выступать без доверенности от имени министерства, может только министр. Поэтому при всех внешних взаимодействиях министерства с субъектами управленческой или хозяйственной деятельности министр выступает представителем министерства и всегда как орган государственной власти. Любое лицо, вступившее во взаимодействие с министерством, соответственно, с министром, автоматически имеет vis-a-vis с органом власти.

Аппарат является исполнительным и обеспечивающим механизмом любой публичной власти. Как правило, аппарат является субъектом правовых, экономических, материально-технических и иных общественных взаимодействий и отношений. Правовой статус аппарата не всегда прописан в соответствующем регламенте или уставе органа власти отчасти вследствие того, что Общероссийский классификатор организационно-правовых форм (ОКОПФ)^[4] не содержит обозначения юридического лица, которое бы в полной мере было адекватно функциональному назначению аппарата органа государственной (муниципальной) власти во всех возможных модификациях.

В зависимости от рода и характера деятельности каждой ветви региональной власти соответствующий аппарат имеет свои особенности и свойства. Главная задача аппарата - обеспечить исполнение государственных функций органом власти, при котором состоит конкретный аппарат как структурное образование.

Федеральное учреждение «Управление делами Президента Российской Федерации» числится в реестре юридических лиц.^[5] Согласно положению, Управление делами Президента Российской Федерации является юридическим лицом, имеет бланки и печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, бюджетный и иные счета, в т.ч. в иностранной валюте. Управление делами Президента Российской Федерации в законе о федеральном бюджете и в бюджетной классификации указано в качестве получателя бюджетных средств.

Указом Президента Российской Федерации от 8 октября 1993 г. N 1614 «Об Аппарате Федерального Собрания Российской Федерации»^[6] был образован Аппарат Федерального Собрания Российской Федерации, созданный до начала деятельности Совета Федерации и Государственной Думы в качестве временного рабочего органа.

---

Постановлением Государственной Думы от 20 января 1994 г. N 18-1 ГД «О рабочем аппарате Государственной Думы»^[7] был создан Аппарат Государственной Думы для обеспечения работы депутатов Государственной Думы и Государственной Думы в целом. Аналогичным по смыслу Постановлением Совета Федерации от 14 июля 1994 г. N 169-1 СФ «О Положении об Аппарате Совета Федерации»^[8] была создана аналогичная структура.

Регламентом Государственной Думы^[9] установлено, что Аппарат Государственной Думы призван обеспечить работу Государственной Думы в организационном, материальном и других отношениях. Аппарат Думы назван юридическим лицом. Палаты парламента вовсе не определены как юридические лица. Характеристика аппарата парламента как юридического лица не приведена в законодательстве России. В настоящее время при необходимости заключить какие-то хозяйственные соглашения с палатой парламента подписывают соглашение с руководителем Аппарата Думы, т.к. Аппарат Думы - юридическое лицо, а палата - нет. В то же время в законе о федеральном бюджете, например, Аппарат Думы не указан в качестве получателя бюджета.

Деятельность аппаратов судебной ветви власти регламентирована в текстах соответствующих отраслевых федеральных законов, направленных на государственное регулирование судебной деятельности. Традиция такого подхода к правовому регулированию укрепилась с давних времен (см., например, Закон РСФСР от 8 июля 1981 г. «О судоустройстве РСФСР»^[10]).

Как правило, каждый нормативный правовой акт о создании аппарата органа государственной власти устанавливает организационно-правовую форму создаваемого аппарата в форме бюджетных учреждений, что не вполне корректно по ряду причин.

Бюджетное учреждение как участник бюджетных, налоговых и гражданско-правовых отношений, как субъект частного права обязано пройти установленную процедуру государственной регистрации, а также отвечать по своим обязательствам вплоть до банкротства, ликвидации или реорганизации.

Аппарат органа государственной власти как субъект деятельности имеет иной порядок создания, функционирования и ликвидации, чем бюджетное учреждение.

Важнейшей особенностью бюджетного учреждения является право на занятие предпринимательской деятельностью и право использовать внебюджетные поступления на цели своей уставной деятельности.

---

Аппарат органа государственной власти ни при каких обстоятельствах не вправе заниматься предпринимательской деятельностью и использовать в своих целях внебюджетные поступления, поэтому более правильным было бы наделить аппарат государственной власти статусом казенного учреждения.

К основным функциональным свойствам казенных учреждений можно отнести следующие:

- казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств;

- взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с правилами Бюджетного кодекса Российской Федерации;^[11]

- финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через открытые ему лицевые счета;

- заключение и оплата казенным учреждением государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено законом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств;

- нарушение казенным учреждением установленных требований при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску органа государственной власти (государственного органа), осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого находится это казенное учреждение;

- при недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение;

- казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются.

---

Казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц.

Казенное учреждение, являющееся аппаратом органа государственной власти, не вправе вступать в несанкционированные экономические связи и отношения.

1.3 Функции государства, верховной власти и государственного аппарата

Государство, как политико-территориальная организация общества, име­ет ряд важных функций, которые мы рассматриваем как жизненно-важные политико-правовые процессы, объективно вытекающие из его природы и обеспечивающие ему независимое существование и суверенный статус в мировом сообществе.

Т. Парсонс относит к ним функции интеграции, адаптации, воспроизводства образца, целедостижения. Они по мнению американского социолога присущи любым социальным системам и органичны государству. На наш взгляд, государству как политико-правовой форме жизнедеятельности обще­ства вместо двух последних функций присущи более широкие, включающие в себя их, но и более упорядоченные и нормативно формализованные функции, а именно, функции институционализации и управления. Все вместе функции интеграции, адаптации, институционализции, управления восходят к гене­ральной функции государства, содержание которой соответствует основной цели его существования, заключающейся в выживании (самосохранении), вос­производстве и развитии государствообразующего народа, а по существу, само­го государственно-организованного общества как суверенного политического единства в качестве целостного социально-политического организма.

Все вместе функции — интеграции, адаптации, институционализции, управления — составляют набор необходимых, имманентных государству функций, позволяющих ему постоянно воспроизводить себя как форму жизни государствообразующего народа, обеспечивая его выживание (самосохранение) и целостность. Их можно назвать объективными органическими функциями государства. Они объективны, поскольку выполняются вне зависимости от сте­пени осознания и проведения необходимой специализации по их осуществлению государственным аппаратом, иногда даже во многом вынужденно с его стороны, как бы полусознательно. Сами внешние и внутренние условия существования государства заставляют и верховную власть, и общество осуществлять эти функ­ции для своего выживания, реформирования и развития. Они органичны для государства как социально-политического организма.

---

Функция интеграции, обеспечивая консолидацию общества и его коллек­тивную идентичность, служит социальной основой единства и целостности государства; функция институционализации обеспечивает нормативное и организационное единство и устойчивость государства, гарантируя верховен­ство государственной власти внутри страны (внутренний аспект суверенитета); функция адаптации обеспечивает адекватное приспособление государственного организма к геофизической и геополитической среде, предопределяя его внешний суверенитет; функция управления обеспечивает эффективное осуществление всех других государственных функций и гарантирует суверенное состояние государства в настоящем и перспективе его исторического будущего. Все другие государственные функции — функции верховной власти государства, государ­ственного аппарата и его органов — представляют собой лишь продолжение и развитие этих главных функций либо являются составными операционными частями процедур их реализации и должны рассматриваться с точки зрения того, какой вклад они вносят в процесс реализации органических функций.

Особое место среди основных функций государства занимает функция управ­ления. Это обязательная интегрирующая функция любого человеческого кол­лектива, имеющего общие цели, без выполнения которой он быстро распадается. Соответственно «всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из дви­жения всего ... организма в отличие от движения его самостоятельных органов». В политико-правовом дискурсе концепт управления является одним из фундаментальных с точки зрения интерпретации статуса государства, его основных признаков и функций. В понятии государства в первую очередь запечатлено состояние управления обществом и посредством этого состояния фиксируется момент организации в нем политической жизни.

Управ­ление организованным обществом — это целенаправленное (т.е. сознательное), организующее, регулирующее и упорядочивающее воздействие определенных групп людей, специально созданных ими политико-административных инсти­тутов и структур на общественную и (или) коллективную жизнедеятельность в целях обеспечения единства и целостности управляемых объектов, поддержание оптимального режима их функционирования или перевода в новое заданное со­стояние. Такое управление называется государственным, или если рассматривать более широко, публичным управлением. Для того, чтобы управлять таким обществом необходимо обладать публичной властью.

---