Файл: ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ.pdf

Публич­ная власть представляет собой особый слой, т.е. систему специализированных органов и учреждений, официально осуществляющих функцию управления общественными делами, и реализующих общие интересы, вытекающие из движения всего социально-политического организма, преследуя цели его со­хранения, воспроизводства и развития.

Система управления государственно организованным обществом включает в себя следующие элементы: а) субъект управления (тот, кто осуществляет управ­ление) — организация (подсистема) публичной власти государства; б) объект управления (то, чем управляют) — общественная жизнь в государстве в целом, различные ее сферы, отрасли, территориальные общности, коллективы (пред­приятия, учреждения, организации и т.д.), социальные явления и процессы и др.; в) прямые связи от субъекта к объекту в форме управленческих воздействий (нормативные акты, распоряжения, приказы, директивы, рекомендации); г) об­ратные связи от объекта к субъекту в форме реакций объекта на управленческие воздействия субъекта (предоставление информации, активное или пассивное выполнение, противодействие т.д.); д) внешняя среда, как совокупность всех условий и факторов, оказывающих влияние на процесс управления; ж) процесс управления, как непрерывный порядок взаимодействия субъекта и объекта управления, целенаправленный механизм функционирования его системы.

В структурном отношении процесс управления представляет собой цикл взаи­мопроникающих и взаимодополняющих друг друга стадий функционирования его системы. Их можно определить как функции-стадии. А. Файоль выделяет среди них стадии предвидения, организации, распорядительства, координации и контроля. Е.В. Охотский включает в классический управленческий цикл анализ, предвидение и прогнозирование, программирование, моделирова­ние, планирование, принятие управленческого решения, организацию (которая включает в себя регламентацию, координацию, субординацию, регулирование, реординацию, мотивацию), учет и контроль.

Однако по-своему существу управление, как функция государства — это не­прерывная организаторская деятельность субъекта публичной власти (аппарата власти и управления государственно организованного общества) по: а) целепо­лаганию (выбору целей), что предполагает наличие определенного социально-политического проекта как идеальной модели общественного устройства; б) определению форм, средств и способов достижения целей (выработки концеп­ции управления обществом); в) мобилизации необходимых средств, ресурсов и общественных сил для их осуществления; г) практическому проведению этой концепции в жизнь для достижения поставленных целей, реализации проекта [9, с. 31-32].

---

Никакое государство не может рассчитывать на успешное, длительное раз­витие, если оно не имеет четко поставленных сформулированных целей и не осуществляет деятельность, направленную на их достижение. Государство, не способное разработать собственный проект или добиться его реализации, утрачивает свой суверенитет и становится частью чужого национального или цивилизационного проекта в качестве колонии, протектората, неравноправного союзника и т.д. Общественно-политический проект, как предназначение и наи­более общая цель пути развития социально-исторического организма, когда он ясно сформулирован и выполняется, дает возможность всем социальным группам, политическим и общественным организациям, гражданам четко обо­значенный ориентир, достижение которого составляет для них высший смысл коллективного существования. Это, в свою очередь, позволяет широким массам, научному и экспертному сообществам принимать участие в разработке этого проекта и мобилизации всего общества на его реализацию. Таким образом, функция управления не является исключительной привилегией аппарата пу­бличной власти. Эта функция, также как и другие объективные функции госу­дарства разделяются между верховной властью, аппаратом публичной власти и всем обществом. Однако роль верховной власти и государственного аппарата при реализации этой функции является решающей. Более того, выполнение этой функции обеспечивает эффективность действия трех других объективных функций государства.

Все сказанное дает возможность определить общую, генеральную функцию организации публичной власти и ее основной части — государственного ап­парата — в государственно организованном обществе. Такой общей функцией будет публичное (государственное) управление всеми общественно значимыми делами в государстве.

Достижение целей государства обеспечивается деятельностью всей публичной власти. Из них вытекают ее функции и полномочия. В указанном аспекте сама публичная власть предстает как основополагающая функция государственно­организованного общества, которую следует рассматривать в ракурсе его спо­собности, поддерживать и постоянно воспроизводить политический статус госу­дарствообразующего народа, гарантировать ему достойное место среди других народов как основных субъектов исторического процесса. Определить же эту функцию можно как процесс воспроизводства и жизнедеятельности государства посредством управленческой деятельности его верховной власти, как последней решающей инстанции и всего аппарата публичной власти, что обеспечивает государственно организованному обществу поддержание, сохранение и воспро­изводство собственной системной целостности.

---

Управление выступает как функция всей системы публичной власти государ­ства: всех ее уровней, звеньев и органов. В ее осуществлении принимают участие различные общественные объединения и движения, религиозные организации, СМИ, неправительственные организации (НПО, НКО), группы интересов (давления), причем не только легальные и официальные, но и неформальные, закрытые и конспиративные организованные группы, выступающие посредниками между различными фракциями господствующего класса, его промышленными и фи­нансовыми структурами и органами государственной власти, принимающими публично значимые решения, либо находящимся к ним в оппозиции. Причем, помимо национальных заинтересованных групп на территориях различных государств, действуют в настоящее время группы давления, выражающие интересы зарубежных стран, мировых экономических и финансовых центров, транснациональных корпораций и т.д. Но, именно система публичной власти государства выступает как самая значимая и полномочная структура, имеющая своим главным функциональным назначением управление общественными де­лами в полном объеме, проведение в жизнь интересов господствующих классов или всего общества в целом. Все остальные институты — политические партии, общественные движения и организации, конфессиональным структуры и СМИ — вращаются вокруг государственного аппарата, пытаясь взять его под свой контроль, оказать на него известное влияние, получить большинство в пред­ставительных органах общегосударственного или местного уровня, провести на значимые государственные и муниципальные должности своих ставленников.

Центральное место в системе публичной власти занимает государственный аппарат. Отличительной чертой государственного аппарата является организа­ция и осуществление им публичного управления в форме политико-правового господства. «Господство является тем критерием, который отличает государ­ственную власть от всех других общественных властей». Господство заключается в деятельности институционализированной государственной вла­сти, на принципах легальности (законности). Легальность есть разновидность легитимности, заключающаяся в соответствии основных управленческих дей­ствий, практик и процедур действующему законодательству. Исходя из этого, понятие господства заключает в себе понятие правового порядка, основанного на монопольном праве аппарата государственной власти применять законное физическое принуждение (насилие) по отношению к гражданам государства.

---

Функция управления связана со всей жизнедеятельностью государства по осуществлению его целей. Но сама эта функция выступает не целью, а зада­чей публичной власти, которая задана ей самим существованием социально­политического организма, его целями и функциями. В данном случае задача выступает и как решение проблемных ситуаций, возникающих в процессе управленческой деятельности, и в более широком понимании — как некое по­рученное дело: то, что нужно выполнять, исполнять постоянно, непрерывно и вне в зависимости от того, существуют ли на настоящий период времени какие-то проблемы, требующие срочного решения, или нет. В последнем случае управ­ление реализуется, как поддержание нормального устойчивого функциониро­вания всех отраслей и сфер социально-политического организма и контроль за состоянием дел в них.

Управленческая деятельность аппарата публичной власти государства требует определенной функциональной специализации его отдельных звеньев и органов в соответствии с объективно существующими отраслями и сферами общественной жизни, нуждающимися во властно-управляющем воздействии. Эти отрасли и сферы являются объектами (предметами ведения) такого воздействия со стороны аппарата публичной власти государства и выступают критерием (основанием) выделения и классификации его функций. В соответствии с ними, функции аппарата публичной власти представляют собой такие объективно необходимые направления управленческой деятельности, без которых общество не может нор­мально существовать и развиваться. Они устойчиво сложились в определенных сферах и отраслях общественной жизни и требуют согласованных управленче­ских решений и действий всех составных частей государственного механизма.

Структура любой функции аппарата публичной власти представляет собой единство следующих элементов: а) наименование функции, ее обозначение вер­ховной властью и закрепление в нормативной форме за государственным аппара­том, отдельными его уровнями и звеньями, органами местного самоуправления целей и задач, которые должны быть достигнуты и решены в результате их деятельности; б) фактическая деятельность органов публичной власти по реа­лизации целей и задач, поставленных перед ними; в) формы, методы, способы, средства, приемы этой деятельности.

Исходя из основных сфер жизнедеятельности общества, нуждающихся в управляющем воздействии со стороны аппарата публичной власти, можно вы­делить следующие функции, осуществляемые им: управление экономикой и ее различными отраслями — промышленностью, сельским хозяйством, финанса­ми, строительством, торговлей, ценообразованием, энергетикой, транспортом, фискальной деятельностью, пользованием землей и другими природными ресурсами и др.; управление информацией и связью, стандартами и эталона­ми, геодезией и картографией; управление социальной защитой населения и здравоохранением, образованием, наукой и культурой; управление внешней политикой и международными отношениями; управление обороной и безопас­ностью; управление охраной правопорядка и т.д.

---

То есть все направления и виды деятельности публичной власти, которые в теории государства и права принято называть функциями государства, на самом деле выступают как функции государственного аппарата (или шире — аппарата публичной власти). По своему содержанию они представляют собой деятель­ность по управлению со стороны всей системы публичной власти отдельными отраслями и сферами общественной жизни и могут быть классифицированы по самым различным основаниям: на внутренние и внешние; основные и неосновные (вспомогательные); экономические, социальные, культурные, административно­политические и др. При универсальности деятельности государственной власти научное притязание на их общеобязательную классификацию практически не­возможно. Эти сферы и отрасли, во-первых, чрезвычайно многочисленны, а во- вторых, могут быть весьма изменчивы и разнообразны. Их перечисление может составить только предмет чисто описательной дисциплины, изучающей какое-то конкретное государство в определенный исторический период его существования, но не может быть общим предметом исследования общей теории государства.

По своему характеру функции аппарата публичной власти — это основные направления его деятельности по решению целей и задач, поставленных перед ним верховной властью государства. Общими целями управленческой деятель­ности всего аппарата публичной власти, заданными ему объективно, является достижение необходимой степени консолидации, институционализации и адаптации государственно организованного общества, или, иными словами, реализация на практике органических функций государства и надлежащего функционирования всего государственного организма. Но для того, чтобы обеспечить их реализацию, необходимо разделение управленческой деятельности на относительно обособленные специальные отрасли управления, представляющие собой некоторый постоянный круг заданий, который верховная государственная власть вынуждена очертить и закрепить за отдельными уровнями, звеньями и органами государственного аппарата и местного самоуправления, в результате чего верховная власть проникает во все сферы и отрасли общественной жизни.

Из этого вытекает, что, занимаясь одним и тем же видом деятельности — управлением государственно организованным обществом — верховная власть и подчиненный ей и производный от нее аппарат занимают в этом процессе различное местоположение, играют разные роли и обладают далеко не неоди­наковыми компетенцией и статусом.

---