Файл: ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ.pdf

С организационно-правовой точки зрения верховная власть представляет собой последнюю инстанцию в иерархической системе организации государ­ственной власти, высший властный центр в государстве, наделенный правом принимать окончательные решения по всем вопросам общегосударственного значения [11, с. 63]. Функции верховной власти прямо и непосредственно про­изводны от целей, задач и функций государства. Они никем не устанавлива­ются, но объективно задаются всем ходом исторического развития, внешними и внутренними условиями их существования, наличными народными силами и возможностями их реализации, интересами различных социальных слоев и групп населения. Задача верховной власти — правильно осознать их и верно сформулировать в программно-идеологических и нормативных установках, а также воплотить в жизнь с помощью создаваемого ею управленческого аппарата и широких народных масс в их интересах.

Функции верховной власти надлежит рассматривать в двух аспектах: а) с точ­ки зрения ее социально-политического назначения, роли и места в государстве и системе публичной власти; б) с точки зрения основных направлений ее деятель­ности по реализации своего назначения, их видов и форм [11, с. 73].

Функции верховной власти вытекают также из символического образа (ар­хетипа) суверенной власти, сложившегося в религиозно-мифологических пред­ставлениях и политических традициях древности. Именно мифология и теология заложили основы светского, собственно научного осмысления практически всех сторон государственно-правовой действительности. Сила и глубина религиозно­мифологических образов и символов осознано или на подсознательном уровне оказывали и продолжают оказывать существенное влияние на формы организа­ции и порядок осуществления верховной государственной власти [12, с. 10]. Эти образы и символы не умерли в результате секуляризации общественного созна­ния и многих сторон социальной жизни. Более того, появившееся в XVIII в. уче­ние о народном суверенитете, в соответствии с которым всякая власть исходит от народа, представляет собой не что иное, как перевернутую секуляризированную разновидность идеи Божественного права: прежнее теологическое утверждение о том, что суверенные властные полномочия даются Богом, возвращаются на землю и заменяются принципом, согласно которому имманентным источником верховной власти и полномочий является «суверенный народ». Поэтому, по мысли К. Шмитта: «...все точные понятия современного учения о государстве представляют собой секуляризированные теологические понятия» [13, с. 57].

---

Исходя из вышесказанного — первая функция верховной власти — это учреж­дение государства, которая корреспондирует аналогичной функции творения, осуществляемой Верховными Богами по отношению ко всему макрокосму. Вер­ховная власть консолидирует различные этнические группы в национальную социокультурную целостность, превращая их в единый государствообразующий народ и придавая ему политический статус (начальный этап реализации функ­ции консолидации). Тем самым верховная власть конституирует государство, определяет его формы, утверждает и учреждает социальные, политические, экономические и правовые институты; она открывает и формулирует основной нравственно-религиозный и правовой закон социальной жизни народа и придает, в соответствии с этим законом жизненной организации народа, относительно законченные политико-правовые формы (функция институционализации). На основе этого закона формируется национальная политико-правовая традиция, соответствующая внутренним и внешним условиям существования государствоо­бразующего народа, его общим почвенным идеалам, ценностям, верованиям, обычаям, нравам, сочетающегося с ними (функция адаптации).

В процессе и после учреждения государства второй, с точки зрения последо­вательности функцией верховной власти является управление государственно организованным обществом, как единым целостным организмом. Содержа­ние управления, осуществляемого верховной властью, можно рассматривать как процесс подготовки и принятия ею цепи последовательных политических решений и организационной деятельности по их проведению в жизнь в целях поддержания существующего состояния государственно-организованного обще­ства или по его изменению, переводу в новое, более совершенное состояние. Это означает рассмотрение и решение любого вопроса общественной жизни высшими органами и другими (неофициальными и неинституализированными) субъ­ектами верховной власти с точки зрения укрепления политического единства государства, консолидации общества, их адекватной адаптации к внутренним и внешним условиям существования. Поэтому то управление, которое осущест­вляет верховная власть правильно назвать политическим управлением, или политическим руководством.

Именно в аспекте разделения публичного управления на политическое ру­ководство государством в целом, осуществляемое исключительно верховной властью, и подчиненную и поднадзорную ей административную и юрисдикци­онную деятельность по отношению к отдельным отраслям, сферам и объектам, гражданам и их группам, которой по поручению и под контролем верховной власти занимаются все остальные органы публичной власти, и проявляется сущностное и содержательное различие их управленческого труда.

---

В связи с этим, возникает необходимость выяснения соотношения таких поня­тий, как государственная политика и публичное (государственное) управление. По этому поводу существуют различные, в том числе, прямо противоположные, точки зрения. Соглашаясь в целом с тем, что политику нельзя жестко отделять от управления, и с тем, что она есть лишь разновидность или часть государственного управления в его широком понима­нии, как деятельность всего аппарата публичной власти, следует все-таки отдавать отчет, что политика (политическое руководство) яв­ляется не простой, обыкновенной частью управленческой деятельности, а ее сущностной основой.

Совершенно ясно, что функция политического управления заключается прежде всего в разработке и принятии важнейших управленческих решений стратегического характера по отношению ко всему обществу или его важнейшим отраслям и сферам, причем не всегда обязательно в форме законов, но и в форме актов верховного управления, принимаемых главой государства или высшим органом исполнительной власти. Законодательная деятельность составляет только часть функции политического управления. В его осуществлении при­нимают участие все органы, составляющие верховную власть в государстве: высший представительный орган, глава государства, правительство, в некото­рых государствах с однопартийной системой или монопольно доминирующей партией — органы высшего партийного руководства.

Поэтому в настоящее время, реальным принципом организации и деятель­ности системы публичной власти является принцип ее разделения на верхов­ную (политическую), административную и юрисдикционную. Прямое участие верховной власти в реализации общего полномочия управления государством постоянно проявляется в том, что она несет на себе задачи все направляющей и контролирующей силы, определяющей основные направления политики государства, формирующей систему, структуру и компетенцию различных подразделений государственного механизма. Ее прямыми обязанностями являются: формирование аппарата публичной власти, определение общих принципов и направлений его деятельности, распределение функций и пол­номочий между различными его уровнями, звеньями и органами; подбор и расстановка кадров, проведение реорганизационных мероприятий; контроль; принятие важнейших политических решений.

Таким образом, осуществляя политическое управление обществом верхов­ная власть играет роль политического центра — места принятия важнейших стратегических решений, имеющих прямое отношение к самому образованию, существованию и преобразованию (реформированию) государственного орга­низма. В принятии таких решений и состоит назначение верховной власти, откуда вытекают ее правомочия на общее, политическое руководство государ­ственноорганизованным обществом, построение государственного аппарата и управление его деятельностью. В отношении государственного аппарата, всех его уровней, звеньев и органов верховная власть создает то, что называется режимом управления, ее роль здесь заключается, в первую очередь, по словам Л.А. Тихомирова: «...в управлении управительными силами, их направле­нии, их контроле, суде над ними, изменении их персонала и устройства». Задачи административной и юрисдикционной властей, их органов и т.д. заключаются в осуществлении, реализации данного режима, применении в своей практической деятельности общих принципов, правил и решений, установленных актами верховной власти.

---

Деятельность верховной власти по осуществлению политического управле­ния позволяет ей играть также функцию-роль верховного судьи, социально­политического арбитра в государстве и обществе и обладать для этого соответ­ствующим статусом, включающим в себя уникальные, ей одной принадлежащие прерогативы действовать в случае необходимости надправовыми и внезаконными формами и средствами, т.е. правомочием действовать по усмотрению, исходя из сложившейся ситуации, иметь и использовать дискреционные полномочия. Именно поэтому Б.Н. Чичерин называет верховную власть «верховным судьей всякого права» и верховным судьей «всех других властей», а П.Е. Казанский считает ее верховным судьей в судьбах своей державы, в ее исторических стремлениях и национальных задачах.

Эта статусная роль относится не только к абсолютным (самодержавным) мо­нархиям, где монарху принадлежит вся полнота верховной власти. В конститу­ционных монархиях или республиках, где верховная власть, ее полномочия и прерогативы разделены между несколькими высшими органами, ими и избира­тельным корпусом, один из этих субъектов, при решении конкретного вопроса, обычно наделяется правом быть последней инстанцией, иметь последнее решаю­щее слово, принимать окончательное решение. Так, в разногласиях между двумя палатами парламента по поводу содержания законопроекта окончательное слово принадлежит нижней палате, которая может преодолеть возражения верхней простым (Германии, Бельгии, Австрии, Индии) или квалифицированным (в Рос­сии) большинством голосов. При разногласиях между парламентом (его нижней палатой) и правительством в странах с парламентарной и полупрезидентской формой правления последнее слово принадлежит главе государства. В случаях введения чрезвычайного положения окончательное решение принимает глава государства (Франция) или верхняя палата парламента (Россия) и т.д. И всегда оценка сложившейся ситуации и принятие решения зависят исключительно от усмотрения соответствующего уполномоченного органа. При этом, быть судьей в оценке политической ситуации и разногласиях других государственных орга­нов, оценке их конкретных действий, либо деятельности в целом, за какой-то период времени, в том числе, и других высших органов, есть одна из важнейших суверенных прерогатив.

Исходя из статуса верховной власти как высшего, крайнего центра принятия наиболее важных решений, касающихся всего общественного организма или его отдельных, важнейших частей и элементов, ее функции всегда первичны, носят постоянный характер, из них вытекают направления деятельности и предметы ведения всех других уровней, звеньев и органов государственного механизма. Основная работа верховной власти состоит здесь не в личном управлении, а в том, чтобы привлечь на управленческую работу все силы, имеющиеся для этого в государстве, должным образом скомбинировать их и следить за общим ходом запущенной таким образом государственной машины, контролировать ее ход. При этом верховная власть, как власть универсальная, сохраняет за собой воз­можность непосредственного принятия на себя любой управленческой задачи и функции, а также право принятия любого решения при ее осуществлении. Из сферы контроля и прямого воздействия верховной власти не может быть изъята ни одна отрасль или сфера управления, ни одно действие нижестоя­щих структур. Но непосредственное участие верховной власти в управлении ограничено самой природой государственно-властной деятельности, требую­щей разделения труда в государственном аппарате. Из-за физической невоз­можности управлять всеми делами государства (общества) из одного центра и развивается система подчиненной, передаточной власти, ее производных, вторичных структур, уполномочиваемых верховной властью на отправление вполне определенных задач и функций в рамках своей компетенции. Но наи­более важные вопросы, касающиеся существования и жизнедеятельности всего государственноорганизованного общества, принципиальные для всего государства и полномочия по их решению, должны оставаться ради сохранения и обеспечения внешней независимости и самостоятельности государства, в ведении органов верховной власти. Круг этих вопросов определяется самой верховной властью на каждом историческом этапе развития того или иного конкретного государства. В совокупности эти вопросы, предметы ведения и полномочия по их решению составляют исключительную компетенцию вер­ховной власти.

---

ГЛАВА 2. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

2.1. Проблемные аспекты деятельности органа государственной власти

Весьма неоднозначной, спорной формой взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления является совместная или конкурирующая компетенция органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований. В силу буквального смысла Конституции РФ и федерального законодательства субъекты Федерации имеют общую сферу ведения только с Российской Федерацией. Муниципальные образования якобы должны иметь совершенно обособленную сферу ведения, которая не имеет ничего общего с компетенцией государственных органов субъектов России. Однако в действительности такие области совместного ведения существуют, как бы ни пытался это отрицать современный законодатель. Фактически содержание действующего законодательства демонстрирует нам значительную область общественных отношений, регулирование которых осуществляется одновременно субъектами Федерации и муниципальными образованиями, причем правовые акты муниципальных образований не должны противоречить актам субъектов Федерации. По смыслу ст. 76 Конституции РФ это и есть сфера совместного ведения.

По сути, в совместном ведении субъектов Федерации и муниципальных образований находится региональный законодательный процесс в части осуществления органами местного самоуправления их права законодательной инициативы. Участие органов местного самоуправления в законодательном процессе является одним из проблемных в системе публичной власти. Однако наделение органов местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта способно устранить пробелы в вопросах их взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[12] право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе наряду с иными субъектами принадлежит представительному органу местного самоуправления. Данное право нередко дублируется в уставах (законах) субъектов Российской Федерации, а в некоторых уставах такое право предоставлено и главе муниципального образования (например, в уставе Белгородской области). В Костромской области в отличие от этого устанавливаются ограничения: при внесении законодательной инициативы представительным органом муниципального образования должно быть представлено положительное заключение главы муниципального образования, а при внесении главой муниципального образования - решение представительного органа муниципального образования об одобрении проекта закона.

---