Файл: ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ.pdf
Добавлен: 04.04.2023
Просмотров: 99
Скачиваний: 1
На территории субъектов Российской Федерации могут приниматься законы, регламентирующие инициативу органов местного самоуправления. Так, Закон Брянской области от 10 декабря 1997 г. N 32-З «О порядке осуществления права законодательной инициативы в Брянскую областную Думу» наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в областной Думе по вопросам, отнесенным к предметам ведения Брянской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Брянской области в пределах полномочий областной Думы. Право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления осуществляется в форме внесения в представительный орган субъекта законопроектов, в том числе по внесению изменений и дополнений в действующие законы области, либо по признанию этих законов утратившими силу.[13] Закон Брянской области предполагает не только обсуждение законопроекта самими органами местного самоуправления, но и представление для общественного обсуждения, для рассмотрения другим субъектам права законодательной инициативы.
Законопроект может обсуждаться: при встречах с избирателями и гражданами Российской Федерации; в средствах массовой информации; в трудовых коллективах предприятий, учреждений, организаций, в общественных объединениях; при проведении депутатских слушаний в ходе подготовки законопроекта или его рассмотрения в областной Думе; при выявлении общественного мнения по отношению к законопроекту и его положениям посредством социологического и иных опросов. После проведения общественного обсуждения законопроекта, законодательного предложения полученные замечания, дополнения и предложения анализируются и систематизируются субъектом права законодательной инициативы и могут быть внесены в законопроект.
Законы Белгородской области от 2 декабря 1996 г. N 90 «О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Белгородской области» и Липецкой области от 16 февраля 1996 г. N 33-ОЗ «О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Липецкой области» не конкретизируют обсуждение законопроекта с иными субъектами, обладающими правом законодательной инициативы, но детализируют перечень документов, необходимых при внесении органами местного самоуправления законопроектов в законодательный орган субъекта Российской Федерации: сопроводительное письмо; решение представительного органа местного самоуправления о внесении законопроекта; текст законопроекта; пояснительная записка, в которой должны быть отражены цель, характеристика, основные положения законопроекта, его место в системе действующего законодательства; перечень правовых актов, которые в связи с принятием закона должны быть изменены, отменены или вновь разработаны.
К одной из форм реализации законодательной инициативы следует отнести также возможность участия представителей совета муниципальных образований в подготовке и обсуждении проектов законов субъектов Федерации в деятельности законодательного органа субъекта Федерации. На основании ст. 66 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в каждом субъекте Федерации образуется совет муниципальных образований. К взаимодействию законодательного органа субъекта Федерации и совета муниципальных образований в Орловской области по Закону Орловской области от 11 мая 2010 г. N 1058-ОЗ «О взаимодействии органов государственной власти Орловской области с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Орловской области» относится: обеспечение возможности участия представителей Ассоциации в подготовке и обсуждении проектов законов области, затрагивающих интересы муниципальных образований в области; обеспечение возможности участия представителей Ассоциации в заседаниях областного Совета, а также в организуемых областным Советом научно-практических конференциях, тематических семинарах и иных мероприятиях по проблемам местного самоуправления; рассмотрение предложений представителей Ассоциации по совершенствованию законодательства области в сфере местного самоуправления; иные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации и области.[14]
В свою очередь, к «иным полномочиям» можно отнести (исходя из анализа ряда идентичных законов других областей): информирование при необходимости Совета муниципальных образований о проектах законов субъекта Федерации, внесенных в законодательный орган субъекта и затрагивающих права и интересы муниципальных образований внутри субъекта; участие в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.[15]
Л.Г. Рагозина справедливо отмечает, что обязательная форма создания советов муниципальных образований привела к вытеснению независимых межмуниципальных ассоциаций. Действие подобных советов происходит, как правило, под патронажем высших должностных лиц субъектов Федерации.[16] Вместо того чтобы выступать в качестве независимых проводников мнения местных сообществ в вышестоящие инстанции, региональные советы превратились в «ретрансляторов» мнений и позиций региональной власти на уровень муниципальных образований. Более того, муниципалитеты получают задания от региональных советов, встраиваются в систему исполнения решений органов государственной власти. В результате наблюдается «некий момент замещения и потери независимости».[17]
Принятые законы в субъектах Российской Федерации о порядке осуществления законодательной инициативы органов местного самоуправления не исключают другие организационные формы участия муниципальных образований в законодательном процессе. Так, согласно ст. 46 Федерального закона N 131 проекты муниципальных правовых актов могут вноситься муниципальными органами народного представительства, главами муниципальных образований и местных администраций, инициативными группами граждан, органами территориального общественного самоуправления и более широким кругом лиц в соответствии с уставом муниципального образования. Отсюда можно сделать вывод, что выступать с законодательной инициативой могут и иные органы косвенным путем, предложив представительному органу местного самоуправления проект, с которым может выступить в порядке последующей законодательной инициативы представительный орган муниципального образования в законодательном органе субъекта Федерации. Это также могут быть небольшие фракции депутатов, избранных в представительный орган от союзов (ассоциаций) муниципальных образований или в виде депутатов представительных органов поселений или их глав, входящих в представительный орган муниципального района.[18]
Объединения муниципальных образований помимо универсальных задач - при реализации права законодательной инициативы в органах власти субъекта - могут решать специфические задачи муниципальных образований и региона. Так, союзы муниципальных районов в рамках межмуниципальной кооперации вправе сосредоточить усилия на решении вопросов транспортного обслуживания населения, строительства дорог, представления услуг связи и пр. В районах с неблагоприятной экологической ситуацией решение проблем охраны может быть в центре внимания межмуниципального сотрудничества по вопросам природной окружающей среды.[19]
К относительно новой форме взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления следует отнести регистрацию муниципальных правовых актов, которая представляет собой совокупность соответствующих регистров субъектов Российской Федерации. С 1 января 2009 г. на государственные органы субъектов возложены обязанности регистрировать муниципальные нормативные правовые акты, а также оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов.
Необходимо подчеркнуть, что до момента создания федерального регистра органами государственной власти субъектов РФ производилась лишь регистрация уставов муниципальных образований путем их внесения в государственный реестр уставов муниципальных образований. Ныне действующий федеральный регистр состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Органом государственной власти, уполномоченным на ведение и методическое обеспечение федерального регистра, является Министерство юстиции Российской Федерации.[20] Ведение региональных регистров осуществляется в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Законодательством субъектов РФ установлен порядок организации и ведения муниципальных нормативных правовых актов, а также административная ответственность за непредставление муниципальных актов в уполномоченный орган по ведению регистра в соответствии с законодательством. Внесение в регистр субъектов муниципальных нормативных правовых актов позволяет создать систематизированную систему правовых актов, прошедших после внесения в регистр юридическую экспертизу.
Еще к одной форме взаимодействия, отвечающей признакам совместного ведения субъектов Федерации и муниципальных образований, на наш взгляд, следует отнести участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации в формировании органов местного самоуправления. Главой местной администрации на основании ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ «Об общих принципах...» может быть лицо, назначаемое по конкурсу. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе), внутригородском муниципальном образовании города федерального значения одна треть членов комиссии назначается региональным органом народного представительства по предложению высшего должностного лица субъекта Федерации (поэтому данную форму можно было бы также отнести к формам взаимодействия высшего должностного лица субъектов с органами местного самоуправления).
Таким образом, необходимым и оправданным в современных условиях является усиление взаимодействия между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Государство должно установить основные параметры организации и функционирования местного самоуправления и одновременно гарантии его развития.[21] В данном случае правильно замечает Г.В. Костикова, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ появилась тенденция к централизации правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне. В связи с чем выявляется несоответствие «государственного» начала в организации местного самоуправления «общественной» характеристике конституционного регулирования соответствующей сферы отношений. В Российской Федерации как федеративном государстве на конституционном уровне определено, что установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления относится к сфере совместного ведения. Однако субъекты Федерации в настоящее время законодательно ограничены в формировании компетенции органов местного самоуправления. В связи с чем считаем необходимым усилить децентрализацию власти путем дальнейшего расширения прав субъектов Федерации в вопросах законодательной регламентации компетенции местного самоуправления.
2.2. Общественная оценка эффективности деятельности органа государственной власти
Сегодня в России большое количество нормативно-правовых актов содержат нормы, представляющие гражданам простор для инициатив и самостоятельности в реализации правовых возможностей в политико-правовой сфере.
Важным инструментом повышения правовой активности граждан и обеспечения поддержания информационной открытости органов государственной власти и местного самоуправления является институт обращения граждан, правовой основой которого является Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».[22]
Наличие указанных актов говорит о том, что законодатель соглашается с тем, что при наличии у граждан высокого уровня правовой активности в первую очередь происходят совершенствование качества правотворчества и реализации норм права, ограничение произвола государственной власти, установление надлежащей регламентации деятельности органов власти в механизме правового регулирования.[23] Между тем, детальное правовое регулирование отдельных институтов непосредственной демократии еще не гарантия их использования гражданами. Исследования социологов и психологов говорят о том, что в целом для россиян характерна экстернальность в понимании ответственности за собственную жизнь, что в определенной мере опосредует правовую активность граждан.
Н.В. Галустян рассматривает правовую активность как определенное имманентное социально-правовое свойство личности, которое формируется в процессе взаимодействия человека с правовой средой и выражает его способность к активной деятельности в сфере правового регулирования. В силу этого правовая активность выступает как степень интенсивности, а вместе с тем и социальной ценности этой деятельности, выражающей уровень правовой культуры личности.[24]
Решающим фактором, определяющим правовую активность, является правовой статус личности, в рамках которого происходит реализация законных прав и интересов. Именно поэтому от объема предоставленных прав будет зависеть правовая активность конкретного гражданина.
Большая роль в обеспечении реализации гражданами правовой активности принадлежит органам местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обязаны содействовать в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления. В системе местного самоуправления имеются различные формы, позволяющие населению, гражданам, общественным структурам непосредственно участвовать в решении вопросов местной жизни, высказывать собственные позиции, влиять на принятие решений муниципальных органов. К их числу следует отнести публичные слушания, которые проводятся по инициативе населения, представительного органа или главы муниципального образования как для обсуждения проектов муниципальных правовых актов, так и вопросов местного значения в целом. При этом в литературе отмечается, что случаи направления гражданами в органы местного самоуправления заявлений и ходатайств о проведении публичных слушаний хотя и единичны, но все же встречаются, а случаи их проведения - пока нет.[25] А кроме того, остается неясным: назначение публичных слушаний по инициативе населения - это право или обязанность представительного органа муниципального образования?