Файл: Законотворческая функция государства (Законотворческая функция государства)).pdf

Таким образом, Президент выступает гарантом качества принимаемого документа.^[28]

Участие Правительства Российской Федерации в законодательном процессе является одним из приоритетных направлений деятельности этого органа государственной власти.^[29]

Положения Конституции предусматривают не только участие Правительства России в создании законов, но и позволяют ему активно воздействовать на законотворческий процесс как на «допарламентском» этапе, так и в ходе исполнения принятых законов, анализировать их эффективность с целью возможных последующих корректировок содержания.

В постановлениях Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. № 94 «О Полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»,^[30] от 2 июня 2004 г. № 264 «Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности»,^[31] от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»^[32] регулируется участие Правительства РФ в законодательном процессе. Регламентом, в частности, определен порядок подготовки Правительством РФ заключений в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, а также поправок и официальных отзывов на законопроекты или принятые законы.

Правительство выступает, кроме того, в качестве составного звена законотворческой деятельности других субъектов законодательной инициативы.

Для более действенного участия Правительства Российской Федерации в законотворчестве создаются специальные механизмы, например Комиссия по законопроектной деятельности, созданная на основе соответствующего Постановления. Главной целью ее создания было обеспечение взаимодействия с палатами Федерального Собрания и совершенствования законопроектной деятельности Правительства.

Трудно переоценить значение законотворческих инициатив Конституционного и Верховного судов Российской Федерации. Современные исследователи придерживаются мнения, что «судебное право» опережает в своем развитии законодательный процесс, поскольку оперативнее учитывает изменяющуюся правовую действительность.^[33]

В заключение, определим недостатки современного российского законодательства. Основным из них, безусловно, является неполнота законодательного регулирования. Известная часть отношений, которые в силу своей социальной значимости должны регулироваться законами, вообще не регулируются правом или регулируются актами органов исполнительной власти.

Большими пробелами в системе законодательных норм можно признать подмену законодательных норм прямого действия нормами декларативного характера, отсутствие регламентации порядка реализации многих законодательных норм. Дефектные законы обрастают ведомственными актами (иногда до 10 и более), развивающими, уточняющими и нередко искажающими смысл законов.

К сожалению, у нас до сих пор нет должной системности законодательных норм. Научный уровень многих законов весьма невысок.

В результате десятилетий законодательной практики мы имеем, в основном, новую, сложную в значительной мере противоречивую систему законодательных норм, далеко не всегда действующих эффективно, нередко и вообще недействующих. Это негативно отражается на состоянии всей системы нормативного правового регулирования.

Подведем общий итог исследованию, проведенному в первой главе.

В российской правовой доктрине нет единого подхода к определению понятия «законотворчество», что дает широкие возможности для проведения более глубоких исследований в данной области и делает их актуальными.

Законотворческий процесс – это совокупность согласованных действий компетентных лиц по формированию текста законопроекта, в отличие от него законодательный процесс - официальное прохождение законопроекта в высшем представительном органе, завершающий процесс законотворчества.

Согласно Конституции РФ законопроекты вносятся и принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

Субъектами федерального законотворчества в Российской Федерации являются Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды. Трудно переоценить значение каждого из субъектов законотворческого процесса, тем более что лишь решения, учитывающие интересы всех ветвей власти, могут дать ожидаемый социальный и политический результат.

Таким образом, сущность законодательного процесса заключается в создании, рассмотрении и принятии соответствующих решений по проектам федеральных законов высшим государственным законодательным органом – Парламентом Российской Федерации.

2. Основные стадии законотворческого процесса в РФ

2.1. Определение стадий законотворческого процесса

Несмотря на огромное разнообразие мнений, относительно стадий законотворческого процесса, в общем, с момента зарождения парламентаризма взгляд на его суть менялся незначительно. Рекомендации по поводу определения этапов и тому подобного содержатся в трудах многих ученых (исследователей): В.Е. Чиркина, Б.А. Страшуна, О.Е. Кутафина, А.П. Любимова, других авторов. Все они заслуживают внимания.

Так, первая группа авторов выделяет всего две стадии законотворческого процесса: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон.^[34]

Вторая группа авторов различает три стадии законотворческого процесса: подготовка законопроекта, обсуждение и принятие закона, введение закона в действие.^[35]

Третья группа авторов говорит о четырех стадиях законотворческого процесса: внесение законопроекта, обсуждение законопроекта, принятие закона, его опубликование.^[36]

Четвертая группа авторов выделяет шесть стадий: прогнозирование и планирование, внесение предложений о разработке законопроекта, разработка концепции и подготовка законопроекта, специальное и общественное обсуждение проекта, рассмотрение и принятие, опубликование и вступление его в силу.^[37] Так, А.Д. Градовский выделяет следующие стадии: а) инициатива - возбуждение вопроса о необходимости издавать новый закон, отменить, видоизменить; б) обсуждение законопроектов, включающее возможность внесения поправок; в) заключительное голосование; г) утверждение законопроекта – санкция королевской власти, предполагающая право вето.^[38]

Н.М. Коркунов выделяет пять стадий: а) почин; б) обсуждение; в) утверждение; г) обращение к исполнению; д) обнародование.^[39]

Более обоснованной представляется позиция профессора С.А. Авакьяна, который выделяет от четырех до семи стадий в зависимости от определенных обстоятельств: а) осуществление права законодательной инициативы; б) подготовка законопроекта к рассмотрению; в) рассмотрение законопроекта и принятие закона; г) рассмотрение и одобрение закона. Вместо этой стадии, возможна другая – неодобрение закона. Тогда следует еще одна стадия – создание согласительной комиссии.^[40]

А.С. Пиголкин уделяет большое внимание этапу подготовки проекта нормативного акта, считая его одним из самых важных этапов. В его трактовке только подготовка законопроекта состоит из трех стадий: предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта, составление первоначального варианта текста проекта, обсуждение, доработка и согласование проекта.^[41]

Выделение стадий можно найти в работах Л.И. Антоновой: 1) составление проекта; 2) согласование проекта с заинтересованными организациями; 3) предварительное обсуждение проекта с привлечением государственных органов, специалистов по данным вопросам, а также широкого круга общественности, в том числе проведение всенародного обсуждения по важнейшим законопроектам; 4) корректирование проекта (внесение дополнений, изменений, уточнений) с учетом результатов его предварительного обсуждения; 5) согласование проекта с компетентными редакционными и юридическими органами в целях выявления его соответствия основным правилам законодательной техники; 6) установление окончательной редакции проекта для внесения его на утверждение правотворческого органа.^[42]

Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин, определяя законодательный процесс как совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность, выделяют в федеральном законодательном процессе следующие стадии: 1) законодательная инициатива; 2) предварительное рассмотрение законопроектов; 3) рассмотрение законопроектов в Государственной Думе; 4) принятие закона; 5) рассмотрение и одобрение федерального закона Советом Федерации; 6) факультативная стадия преодоления разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой, возникших в связи с отклонением Советом Федерации закона; 7) подписание и обнародование закона.

А.Н. Кокотов определяет законодательный процесс как установленный порядок создания (производства) законов, а также и как саму процедурно оформленную деятельность по созданию законов, выделяя в федеральном законодательном процессе аж 12 стадий: 1) законодательная инициатива; 2) принятие решения о первичном движении законопроекта в Государственной Думе; 3) предварительное рассмотрение законопроекта в рабочих органах Государственной Думы; 4) пленарное рассмотрение законопроекта Государственной Думой; 5) направление Государственной Думой принятого закона в Совет Федерации; 6) принятие решения о первичном движении закона в Совете Федерации; 7) предварительное рассмотрение закона в рабочих органах Совета Федерации; 8) пленарное рассмотрение закона Советом Федерации, включая «квазирассмотрение» в пассивной форме; 9) направление принятого и одобренного закона Президенту РФ; 10) рассмотрение закона Президентом РФ на предмет его подписания или отклонения (возвращения); 11) обнародование (опубликование) закона; 12) вступление закона в силу.

Таким образом, научные круги не имеют единого мнения по поводу количества стадий законодательного процесса, а так же налицо общая несогласованность по поводу законоподготовительной стадии создания нормативного акта.

Очевидно, что совокупность стадий законодательного процесса должна быть единой, но применительно к каждому конкретному проекту закона количество этих стадий будет различным.

Во избежание излишнего расширения понятия, мы определим четыре стадии законотворческого процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие закона, обнародование закона.

2.2. Совершенствование процесса подготовки и принятия законов

Анализ порядка организации законотворческого процесса в Российской Федерации позволил нам выявить ряд его недостатков, возникающих по причине наличия многочисленных правовых пробелов.

Во-первых, стоит отметить, что регулирование такой сферы, как законотворческий процесс, на основании акта общего (Конституция) и локального (регламенты) регулирования - это не очень рационально. Поэтому, говоря о решении проблем законотворческого процесса, нужно начинать с разработки специальной нормативной базы его регулирующей. Принятие отдельного специализированного федерального закона, регламентирующего все базовые стадии разработки и прохождения законопроектов (федеральных конституционных и федеральных законов), а также определяющего полномочия субъектов права законодательной инициативы, способствовало бы совершенствованию организационных форм процедуры создания закона, повышению качества законопроектной деятельности в Государственной Думе.

Нужны единые требова­ния к оформлению правовых актов или их проектов, распространяю­щиеся на все стадии правотворческой деятель­ности. В настоящее время - это одно из самых слабых мест правового регулирования правот­ворческого процесса, что негативно влияет в конечном итоге и на единство действующего в стране законодательства. Давно назрела необходимость принятия таких федеральных законов как «Об урегулировании законотворческого процесса», «О реализации права законодательной инициативы» (проект вносился 14 февраля 1995 г.), «О нормативных правовых актах Российской Федерации» (проект от 31 октября 1996 г.), «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» (проект № 97700183-2, 2017 г.), «О народной законодательной инициативе» (вносился депутатом Муравьевым И. В.), «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» (проект вносился депутатами Государственной Думы Б. Б. Надеждиным, Б. Е. Немцовым, И. М. Хакамада) и ряда других.