Файл: Законотворческая функция государства (Законотворческая функция государства)).pdf

Во-вторых, ввиду ограниченности регулятивных возможностей Регламента Государственной Думы, требуется законодательное установление порядка осуществления права законодательной инициативы, которое должно предусматривать регламентацию следующих вопросов:^[43]

1. закрепление и систематизация понятий «законодательное предложение» и «концепция законопроекта» (к примеру, на практике значительное число законодательных предложений от субъектов Федерации на самом деле таковыми не являются);
2. повышение качества вносимых в Государственную Думу законопроектов. На этапе превращения идеи или концепции законопроекта в законодательный текст потребуется создание рабочей группы из равноправно представленных специалистов-предметников, владеющих знаниями и опытом в сфере применения будущего закона и специалистов-юристов, владеющих знаниями и опытом в сфере правового регулирования.^[44]
3. разделение полномочий в законодательной инициативе. Конституция и законодательство Российской Федерации не устанавливают, по каким конкретно вопросам законодательная инициатива осуществляется преимущественно Президентом РФ, а по каким - Правительством РФ и парламентариями. Сегодня многие нормотворческие вопросы находятся в компетенции и Президента, и Федерального Собрания. Исключение составляет лишь проект закона о федеральном бюджете, разработка и представление которого - прерогатива Правительства РФ. Думается, целесообразно осуществлять постоянное согласование работы Президента РФ и Правительства РФ в сфере реализации законодательной инициативы.^[45] Речь идет о проведении в жизнь принципа разделения властей при принятии нормативных актов: необходима договоренность о том, какие предложения в планируемый период должны быть реализованы в форме закона, а какие - регулироваться указами;
4. предоставление права законодательной инициативы населению. В федеральном законодательном процессе нет института народной инициативы. Получается что А.И. Солженицын, в какой-то мере прав говоря «…нет возможности для народа ни выразить себя, ни управлять. Мы не можем и не используем народного потенциала для управления и для государственной жизни»;^[46]

Первый шаг на пути решения данной проблемы уже сделан. Так ч. 3 ст. 2 проекта Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» содержит указание на то, что «не предусмотренные Конституцией РФ в качестве субъектов законодательной инициативы федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также государственные органы, общественные объединения, учреждения, организации и граждане вправе участвовать в законотворческом процессе путем предоставления субъектам законодательной инициативы законопроектов (поправок к законопроектам), рассматриваемых в Государственной Думе».

В-третьих, на этапе рассмотрения законопроекта в рабочих органах Государственной Думы требуется:

1. установить срок принятия решения о регистрации или отказе в регистрации законопроекта как документа, подлежащего обязательному рассмотрению нижней палатой Парламента;
2. ввести обязательные общественные слушания, проводить тематически «круглые столы» по обсуждению вносимых общественно-значимых законопроектов;^[47]
3. оценивать соответствие национальному менталитету планируемого к принятию закона: акты, не вписывающиеся в национальную социально-экономическую и политическую систему приниматься не должны. В качестве примера можно привести вопрос о необходимости учреждения института федерального Уполномоченного по правам человека, который был введен по образцу западных стран, в том числе и в субъектах Российской Федерации. В дополнение к этому в ряде субъектов РФ учреждены также уполномоченные по правам ребенка, женщин. Сейчас страна на федеральном и региональном уровнях тратит немалые деньги на содержание уполномоченных, но уверенности в том, что данный институт укоренится на российской почве, не было и нет;^[48]
4. использовать в процессе создания закона соответствующие достижения науки, техники и культуры, совершенствовать юридическую и лингвистическую технику нормативных актов;
5. проводить экспертизу будущего нормативного акта, в том числе и на коррупционную составляющую;
6. ставить в целесообразных и возможных случаях специальные эксперименты для выработки оптимального варианта правового регулирования соответствующих групп общественных отношений, а так же определения связи, соответствия и взаимодействия проектируемого закона с правовой системой в целом и, прежде всего, с Конституцией;^[49]

В-четвертых, на этапе пленарного рассмотрения законопроекта Государственной Думой следует обратить внимание на:

1. преодоление популизма. Речь идет о том, собирается ли власть данный закон применять или же его разрабатывают для определенной политически выгодной цели, не собираясь способствовать появлению соответствующей конституционно-политической практики;

в) учитывать мнение органов власти субъектов Федерации: нужна норма, устанавливающая ответственность за несвоевременное выражение своего мнения или за игнорирование поступающего законопроекта, соответствующее дополнение может быть внесено в статью 26.4 закона № 184-ФЗ.^[50]

г) с целью выявления наиболее острых проблемных вопросов, касающихся субъектов Федерации, необходимо создать на базе парламентских ассоциаций консультативные советы для того, чтобы регионы в рамках федерального округа могли выступать на федеральном уровне более консолидированным фронтом.^[51] Такие консультативные советы должны иметь возможность организации он-лайн обсуждения проблем правоприменительной практики действующего законодательства, проведения образовательных курсов специалистами из федерального центра;

В-пятых, в период между вторым и третьим чтением:

а) существует мнение о необходимости внедрения апробации в систему экспертиз, проводимых над законопроектами в Государственной Думе, чтобы практический работник мог оценить применимость и значимость принимаемого законопроекта, а также возникновение возможных пробелов и трудностей при дальнейшей его реализации;

б) шире применять институт общественного обсуждения принимаемых законопроектов, выполняющих роль консультативного референдума. Указ Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 года № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» не определяет детально порядок сбора и учета поступивших от граждан предложений по результатам обсуждения.

Отдельно хочется выделить такое направление преодоления несовершенства принимаемых законов как оценка их будущей эффективности, предварительный просчет последствий. Данный прием должен осуществляться на каждой из стадий законодательного процесса, что будет способствовать исключению принятия провальных законов.

Принятию некачественных законов зачастую способствуют нарушения организационного порядка. Так, очевидно, что эффективное принятие законов невозможно без строгого соблюдения регламента. Необходимо предпринимать конкретные меры к повышению служебной дисциплины депутатов, в том числе недопущение неявки депутатов на заседания без уважительных причин.

Недопустимым является возникшая в последнее время тенденция к ускоренному обсуждению проектов федеральных законов, в том числе проведение второго и третьего чтений в один день (в последние годы так обсуждалось до 50% федеральных законопроектов).

Ежегодными должны стать ревизии перешедших с предыдущих созывов Государственной Думы законопроектов (10-15-летней давности) на предмет их актуальности, обоснованности и перспектив прохождения в законодательном процессе (после осенней сессии Государственной Думы 2016 г. на начало 2017 г. осталось 2020 законопроектов, перешедших с предыдущих созывов Государственной Думы).

К обсуждению проектов законов и законодательных инициатив должны привлекаться не только профильные думские комитеты, но и иные заинтересованные постоянные комитеты, а так же представители политических партий, не прошедших в Государственную Думу, представители экспертного сообщества, в том числе из числа ученых.

Таким образом, предложенные направления усовершенствования законотворческой деятельности приведут к её улучшению.

Заключение

Анализ современного состояния организации законотворческого процесса показал, что данный институт обеспечивает легальный режим реализации конституционных полномочий по принятию (изменению, дополнению, отмене) законов, оставаясь при этом ценностно-нейтральным, формально-юридическим понятием.

Законотворческий процесс – это особая процедура юридического оформления воли народа и политики государства в конкретных исторических условиях. В отличие от него законодательный процесс - главная составная часть законотворческой деятельности, его сердцевина. По сути, он представляет собой процесс официального прохождения законопроекта в высшем представительном органе, состоящий из нескольких стадий, таким образом, под законодательным процессом мы будем понимать парламентский этап рассмотрения закона.

Различные исследователи выделяют от двух до двенадцати стадий Законотворческого процесса. Тем не менее, в качестве основных можно назвать следующие.

Во-первых, это законодательная инициатива, право на которую (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, Конституционному и Верховному Судам РФ.

Обсуждение законопроекта и принятие закона – основные стадии законотворческого процесса, проходящая на заседании палат представительного органа в нескольких чтениях.

Федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т. е. 50% плюс один голос, федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации». В соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции РФ «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации».

Президент в течение 14 дней подписывает одобренный закон и обнародует его согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2. ст. 108 Конституции РФ. Президент РФ может наложить на него «отлагательное вето» и направить для повторного рассмотрения в парламент. Представительный орган может либо внести требуемые поправки, либо для преодоления этого вето собрать квалифицированное большинство голосов. В случае процессуальных нарушений, допущенных при принятии закона, Президент РФ может возвратить его без рассмотрения по существу;

Опубликование закона - стадия, необходимая для информационного обеспечения адресатов и заинтересованных лиц, создания дубликатов официального текста, а также для определения момента вступления закона в юридическую силу.

К сожалению, законодательный процесс в российской Федерации не лишен множества недостатков, среди которых проблема качества вносимых в Государственную Думу законопроектов, неоправданная федеральная законотворческая активность некоторых субъектов законодательного процесса, непоследовательность в действиях законодателя, несоответствие затраченных ресурсов полученному результату. Особое беспокойство вызывают неполнота законодательного урегулирования отношений, связанных с реализацией и осуществлением законодательного процесса. Увеличение числа законов не обходится без сопутствующих такой истории перегибов. Законами иногда регулируются отношения, которые по своей значимости и по другим показателям вполне могли бы регулироваться подзаконными актами.

Среди основных направлений совершенствования законодательного процесса в Российской Федерации основными являются следующие:

1. прогнозирование и четкое планирование законодательной деятельности на основе научно разработанной концепции законотворчества и единой общегосударственной программы;
2. разработка специальной нормативной базы, регулирующей законодательный процесс;
3. законодательное установление порядка осуществления права законодательной инициативы;
4. повышение качества вносимых в Государственную Думу законопроектов;
5. эксперирование будущих нормативных актов на популизм, лоббизм и коррупционную составляющую,
6. оценка будущей эффективности законопроектов, предварительный просчет последствий, введение персональной ответственности лиц, обладающих правом законодательной инициативы, за ущерб, причинённый государству и обществу в результате принятия непродуманных законов;
7. строгое соблюдение регламента принятия законопроектов;
8. повышение роли и качества участия в законодательном процессе некоторых его участников.