Файл: Законотворческая функция государства (Законотворческая функция государства)).pdf

Совместная компетенция Федерации и ее субъектов очерчена ст. 72 Конституции РФ. Перечень вопросов, образующих эту сферу, также является исчерпывающим. В частности, это «обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам».^[13]

Остаточная компетенция субъектов РФ согласно ст. 73 Конституции РФ устанавливаете следующим образом: «вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти».^[14]

Конституция Российской Федерации четко обозначила круг вопросов, регулируемых на федеральном уровне, закрепив исчерпывающие перечни вопросов отнесенных к федеральному и совместному ведению РФ и субъектов.

Кроме того, установленные в ч. 5 и ч. 6 ст. 76 Конституции принципы соотношения федеральных законов и законов субъектов России юридически закрепили конкуренцию юридической силы федеральных законов и законов субъектов РФ, когда они изданы субъектом Российской Федерации в пределах его компетенции. Федеральные законы, принятые в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции России (по вопросам, находящимся в федеральном и совместном ведении РФ и ее субъектов), обладают такой же юридической силой, которой обладают нормативно-правовые акты субъектов РФ, принятые е соответствии с ч. 4 ст. 76 федеральной Конституции (по вопросам, находящимся в ведении субъекта РФ). Более того установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, действует последний (ч. 6 ст. 7с Конституции РФ).

Согласно ст. 94 Конституции РФ высшим законодательным и представительным органом государственной власти Российской Федерации является Федеральное Собрание - Парламент Российской Федерации.

В системе разделения властей Парламент реализует три функции - законодательную, представительную и контрольную.

Согласно Ч. 1 Ст. 95 Конституции РФ Федеральное Собрание - Парламент Российской Федерации состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы, что обусловлено федеративным государственным устройством: одна из палат является палатой общенародного представительства, а в другой палате реализуется представительство субъектов Федерации. Выразителем интересов субъектов Российской Федерации является Совет Федерации, а Государственная Дума призвана представлять интересы населения России в целом.

Конституция предусматривает различную компетенцию для каждой из палат, что способствует внутреннему уравновешиванию законодательной власти, в этом смысле Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентской системы «сдержек» и «противовесов».

Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами:

1. Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» от 03.12.2012 № 229-ФЗ; ^[15]
2. Федеральным законом от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».^[16]

Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Члены Совета Федерации не создают фракции и партийные объединения.

Совет Федерации состоит из 11 Комитетов, 7 Комиссий, 13 Советов, в сферу компетенции которых входит разработка базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, предварительное рассмотрение одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов, а также другие вопросы, отнесенные к ведению Совета Федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами.

Для согласованного законодательного обеспечения реализации государственной политики в сфере разграничения полномочий по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, совершенствования механизмов реализации контрольных полномочий СФ Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, организации их взаимодействия в законодательном процессе и обмена опытом парламентской деятельности при палатах Федерального Собрания РФ действует учрежденный в мае 2012 года совещательный и консультативный орган - Совет законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ.^[17]

Ключевая роль в подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы, принадлежит Центральной избирательной комиссии РФ. Весь депутатский корпус избирается по общефедеральному избирательному округу, включающему всю территорию РФ, и Центризбирком является единственной окружной избирательной комиссией на данных выборах.

Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации осуществляются в соответствии с пунктом 2 статьи 6 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ».^[18]

Депутаты Государственной Думы избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Право избирать депутатов нижней палаты Парламента имеет каждый гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 18 лет (за исключением тех, кто лишен активного избирательного права).

Согласно Конституции РФ все законопроекты вносятся (ст. 104) в Государственную Думу.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 105 Конституции РФ).

Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации (Ч. 3 ст. 105 Конституции РФ).

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой (Ч. 4 Ст. 105 Конституции РФ).

При этом обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, войны и мира (Ст. 106 Конституции РФ), при этом данная статья не устанавливает особого срока для рассмотрения в Совете Федерации соответствующих законов.^[19]

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования (Ч. 1 Ст. 107 Конституции РФ), который в течение четырнадцати дней должен его рассмотреть и подписать (Ч. 2 Ст. 107 Конституции РФ).

Статья 100 (часть 1) Конституции Российской Федерации устанавливает, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно.

Итак, мы можем сделать вывод о том, что федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу.

1.3. Субъекты законотворческого процесса

Необходимо различать понятия «субъект законотворческого процесса» и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер, поскольку органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона, не всегда могут быть сами участниками законодательного процесса. В то же время субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве.

Право законодательной инициативы (внесения законопроекта в Государственную Думу) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным органам субъектов Федерации, а также Конституционному и Верховному судам по вопросам их ведения (Ст. 104 Конституции РФ).^[20]

К субъектам законотворческого процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона.

Основными источниками, определяющими федеральную законодательную работу, являются Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»^[21], Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»,^[22] а также регламенты Государственной Думы и Совета Федерации, которыми устанавливаются обязательные для всех участников федерального законодательного процесса процедурные правила, призванные обеспечивать единый порядок процесса, его демократизм и гласность.^[23]

Некоторые аспекты правовой регламентации деятельности федерального законодательного органа получили отражение в актах Президента РФ и Правительства РФ, принятых в пределах их компетенции. Например, Положением о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе, утвержденным Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе»,^[24] решен круг вопросов о порядке реализации Президентом РФ права законодательной инициативы, деятельности его представителей в палатах Федерального Собрания РФ на всех стадиях федерального законодательного процесса.

Центром законодательного процесса, единственным «входом» в нее является Государственная Дума, поскольку сюда поступают все законопроекты. Вместе с Федеральным Собранием, она выступает ведущим субъектом законодательного процесса в Российской Федерации.

Статусы членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и депутатов Государственной Думы определяются Федеральным законом от 8 мая 1994 года №3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».^[25]

Конституцией Российской Федерации закрепляются активная роль и значительные полномочия Президента на всех стадиях законодательного процесса. Главу государства следует рассматривать как непременного и обязательного субъекта федерального законодательного процесса.

Согласно Конституции РФ Президент РФ подписывает и обнародует законы, принятые Федеральным Собранием. Это право, известное в ряде стран под названием промульгации, превращает акты органа законодательной власти в акты государственной власти. Только после того, как глава государства обнародует принятый федеральный закон, этот закон приобретает юридическую силу, обязывающую исполнять его.

Прерогативы парламента в законодательном процессе, в осуществлении законодательной власти имеют противовес в виде права вето президента и его права обратиться с ходатайством в Конституционный Суд по поводу неконституционности законов, принятых законодательным органом законов.

Однако, как отмечалось выше, Президент РФ участвует в законодательном процессе и на предварительных стадиях. Он имеет (и весьма часто реализует) право законодательной инициативы, дает заключение на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом и втором чтении, т.е. он является полноценным участником законотворческой деятельности, участвуя в ней фактически на всех стадиях.^[26]

Важным фактором, влияющим на законодательный процесс, является предусмотренное пунктом «е» статьи 84 Конституции Российской Федерации полномочие Президента РФ обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послание с юридической точки зрения не имеет никакой обязательной силы. Однако на практике оно обычно определяет направления и ориентиры законотворчества для всех государственных органов.^[27]