Файл: Публичная власть (Понятие, принципы и признаки).pdf

Признак легальности публичной власти. По форме существования публичная власть формальна, т.е. требует нормативно-правового закрепления только открыто действующих властных институтов и оформления полномочий субъектов публичной власти, а также порядок их создания. Создаются и действуют субъекты публичной власти в порядке, установленном позитивным правом. Власть существует, если оформлена правом, т.е. является легальной^[39]. Указанный признак тесно связан с признаком правового характера деятельности.

Вместе с тем если данный характер акцентирует внимание на пределах властного воздействия, на установлении определенных рамок деятельности органов публичной власти, то легальность – на порядке создания и статусе соответствующих органов. Это является также гарантией ее обязательности, всеобщности и легитимности^[40]. Вне права не может быть ни одного властного указания публичных субъектов, в особенности, если мы говорим о создании правового государства в Российской Федерации.

Публичная власть всегда императивна. Она подчиняет и не допускает никакого отступления и выбора - выбор уже сделан. По логике вещей воля народа оказывает определяющее воздействие на его поведение и возможность добровольно подчиняться акту властвования.

Публичная власть организует управление по территориальному признаку. Что власть существует на определенной территории и распространяется по территориальному принципу, уже не раз отмечалось в юридической литературе.

Признак территориальности присущ и государственной власти, и муниципальной, и публичной власти территориальных образований, общественных объединений и т.д. – это та территория, в пределах которой соответствующий публичный субъект осуществляет свою деятельность.

Публичная власть и ее деятельность всегда открыта перед народом, обществом^[41]. Указанный признак включает и те характеристики, которым соответствует семантическое наполнение термина «публичная власть» (открытость, оглашенность, известность и т.п.). Они как раз и суммируются в публичности деятельности властных институтов. Суть их в том, что реализация властных полномочий осуществляется открыто, гласно, у всех на виду, исходя из интересов всей социальной общности, государства и граждан («публично, от имени и в интересах всех»). Следовательно, граждане, общественность должны иметь возможность наблюдать, как и каким образом, насколько честно и справедливо уполномоченные должностные лица выполняют свои властные функции. Мы предполагаем, что это должно основываться на информированности, ответственности всех участников властных отношений. Ответственность публичной власти непосредственно связана с ее эффективностью. В демократическом обществе одно невозможно без другого: эффективная власть есть власть, отвечающая перед обществом за свою деятельность, а ответственная власть стремится к большей эффективности в силу того, что отвечает перед народом^[42].

Исходя из концепции публичности власти, именно фактор ее открытости и официальности должен, с одной стороны, дисциплинировать власть, а с другой - позволять гражданам, осведомленным о характере ее функционирования, осмысленно реализовывать свое избирательное право в периоды выборов. Отступление от сути публичности власти сразу же порождает почву для злоупотреблений, приводит к недоверию к ней со стороны общественности и отдельных граждан.

Процессы властного воздействия публичных субъектов должны быть подконтрольны, подотчетны гражданам, т.е. тем, кто создал эти субъекты. Чтобы механизм открытости, публичности власти осуществлялся, необходимо создание развитого гражданского общества, признаком которого является высокая политическая активность, образованность граждан в вопросах общественного устройства и жизнедеятельности. Оформление и осуществление данного механизма, его технологий еще требует более детальной проработки.

Таким образом, на основании анализа определения различными авторами понятия «публичная власть», ее существенных принципов и признаков, «публичную власть» следует понимать, как способность публичного субъекта на законных основаниях выражать и реализовывать интересы общества в различных его проявлениях и видах на определенной территории, оказывая воздействие в реализации основных вопросов жизнедеятельности на основе открытости общественным суждениям.

2. Система публичной власти

2.1. Формы, виды и уровни публичной власти

Выделяя формы осуществления публичной власти, необходимо отметить, что в научной среде по указанному вопросу отсутствует единство мнений. Так, Л.А. Григорян выделяет две основные формы публичной власти: общественное самоуправление – «власть, совпадающая с обществом, принадлежащая всему обществу, осуществляемая самим обществом в интересах всех членов общества без создания какого-либо специального аппарата осуществления этой власти, стоящего над обществом, и опирающаяся лишь на «силу авторитета», на убеждение, воспитание и общественное воздействие», и государственная (или политическая власть) – «власть не всего общества в целом, а одного или нескольких классов, господствующих в обществе; власть, отчуждаемая от общества и становящаяся над ним, требующая для своего осуществления специально созданного профессионального аппарата и опирающаяся на специфические средства государственного принуждения». Причем, каждая из этих двух основных форм публичной власти имеет много разновидностей. Критериями видового деления выступают как субъект, так и формы и методы власти^[43].

А.Г. Аникевич в качестве критериев выделения различных форм власти называет субъекты ее осуществления^[44]. А.А. Югов считает, что форма власти определяется ее источником (определенной общностью людей), а вид власти – субъектом ее осуществления. «Суть соотношения между ними заключается в том, что одна и та же форма власти может осуществляться различными субъектами, распадаясь на отдельные виды. Такая форма народовластия, как государственная власть, в зависимости от того, какой субъект властеотношений ее реализует, может быть учредительной, законодательной, исполнительной, судебной, контрольной, военной и т.д.»^[45]. В соответствии с таким подходом выделяются следующие формы реализации публичной власти: а) непосредственная власть народа; б) государственная власть; в) местная власть; г) корпоративная власть.

В.Е. Чиркин, используя термин «власть территориального коллектива», выделяет следующие виды публичной власти: а) власть международного сообщества; б) ограниченная политическая квазигосударственная власть конфедерации; в) суверенная политическая государственная власть; г) ограниченная квазиполитическая и квазигосударственная власть субъекта федерации; е) ограниченная негосударственная неполитическая власть по вопросам местного значения^[46].

В.Т. Кабышев выделяет три формы осуществления власти российским народом: непосредственное волеизъявление, органы государственной власти и органы местного самоуправления^[47].

Анализируя вышеприведенные мнения, нельзя не заметить, что различными учеными по-разному трактуются понятия "форма" и "вид" власти. Нередко одно употребляется вместо другого. Нам же представляется правильным следующее соотношение указанных понятий. Критерием выделения форм власти является вид организационно-правового основания осуществления субъектами властеотношений публичной власти. Вид власти детерминируется соответствующей политико-территориальной общностью людей, выступающей в качестве непосредственного источника власти соответствующего вида.

В процессе воздействия на общественные отношения публичная власть дифференцируется на разнообразные функционально обособленные составные части. Количество таких составных частей, их содержание и структура обусловлены и предопределены диалектикой развития и развертывания потенциальных возможностей преобразующей силы публичной власти. Опираясь на опыт осуществления публичной власти в Российской Федерации и на анализ российского законодательства, регулирующего публично-властную деятельность, можно утверждать, что этот процесс состоит из четырех этапов:

первый этап - размежевание (преобразование) публичной власти на базовые (основные) категории демократии;

второй этап - разграничение публичной власти на формы;

третий этап - разделение форм публичной власти на виды (ветви);

четвертый этап - расслоение видов (ветвей) публичной власти на подвидовые состояния^[48].

На первом этапе формирования внешне объективированных "образов" официальной публичной власти, когда она переходит из своего потенциального состояния в состояние преобразовательного воздействия на реально существующую социальную среду, общая масса ее созидательной энергии трансформируется в организационно обособленные на уровне сущности особо крупные составные части. Эти первичные основные структурно обособленные состояния публичной власти представляют собой отчетливо отграниченные друг от друга категории демократии. Системно-комплексный анализ существующей практики реализации публичной власти дает основания утверждать, что здесь имеют место три такие категории: 1) прямая демократия, 2) представительная демократия и 3) партиципаторная демократия (демократия соучастия). Они различаются между собой как по субъектам, которые осуществляют власть, так и по методам функционирования^[49].

Прямая демократия – это такой организационно-правовой способ осуществления публичной власти, когда граждане, составляющие политическую общность - российский народ, сами и окончательно решают свои совместные (социальные, государственные, местные) дела через институты непосредственной демократии: свободные выборы, референдумы, отзыв выборных должностных лиц, сходы граждан и так далее^[50].

Представительная демократия – это осуществление публичной власти через систему выборных органов власти, состоящих из лиц, прошедших специальную процедуру отбора и в нормативно установленном порядке получивших доверие избирателей (избиратель в широком смысле – это всякий правомерно голосующий за своего представителя в выборном публично-властном органе) на представительство их интересов в органе власти^[51]. Представительная демократия в отличие от прямой демократии, которая осуществляется через институты власти, реализуется только через органы публичной власти (органы народовластия). Орган народовластия – это предусмотренный нормами права способ осуществления опосредованного народного волеизъявления на основе принципа представительства. В отличие от прямой демократии представительная демократия имеет специальный аппарат, осуществляющий власть; процесс ее осуществления является непрерывным во времени; органы власти используют законодательно определенные средства принуждения; публично-властные структуры могут формировать соответствующие бюджеты и устанавливать налоги и сборы.

Партиципаторная демократия – демократия соучастия^[52]. Партиципаторная демократия – смешанная форма политической организации современного общества, сочетающая элементы непосредственной (прямой) демократии с элементами демократии представительной.

Второй этап дифференциации публичной власти представляет собой разграничение каждой категории демократии на отдельные формы. Так, партиципаторной демократии известны такие формы, как соучастная деятельность государственных служащих, соучастная деятельность муниципальных служащих, деятельность сотрудников аппарата общественных объединений и так далее. Прямая демократия реализуется через целую систему институтов – это выборы различных уровней и видов, референдумы, общие собрания и сходы граждан, конференции избирателей и так далее. Но особенно полно и обстоятельно в действующей Конституции РФ представлены формы представительной демократии: это государственная власть, муниципальная власть, общественная (корпоративная) власть и надгосударственная (международно-правовая) власть^[53].

Первая форма представительной публичной власти – публичная государственная власть, которая осуществляется через органы государственной власти и государственные органы^[54]. Образование, деятельность и взаимодействие органов государственной власти регулируются в ст. ст. 3, 5, 10, 11 и других статьях Конституции Российской Федерации. Всего вопросам создания и функционирования органов Российского государства в федеральной Конституции посвящено 125 статей.

Вторая форма представительной публичной власти – общественная или корпоративная публичная власть, то есть власть институтов гражданского общества, таких как политические партии, профсоюзы, другие общественные объединения^[55]. Конституционную основу этой формы власти составляют ст. ст. 2, 6, 13, 28, 29, 30 и другие статьи Конституции Российской Федерации.

Третья форма представительной публичной власти – публичная муниципальная власть, то есть местная самоуправленческая власть, осуществляемая населением отдельных территорий под свою ответственность^[56]. Она образуется и развивается на основе ст. ст. 3, 12, 130 - 134 Конституции РФ.

Четвертая форма представительной публичной власти – надгосударственная или международно-правовая публичная власть, то есть власть, осуществляемая на территории Российского государства как органами государственной власти Российской Федерации, так и представительствами международных организаций на основе и во исполнение норм международного права и в пределах, не нарушающих Конституцию Российской Федерации^[57]. Конституционная основа этой формы публичной власти – ч. 4 ст. 15 и ст. 79 Конституции РФ.