Файл: Публичная власть (Понятие, принципы и признаки).pdf

На третьем этапе дифференциации публичной власти идет процесс разделения форм публичной власти на виды (ветви). Особенно показательна в этом отношении государственная власть. Традиционно принято считать, что она разделена на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную^[58]. Как известно, разделение государственной власти на виды признавалось важнейшей гарантией должной реализации основной функции власти - защиты прав и свобод человека и гражданина - и соответственно закреплялось уже в первых писаных конституциях мира: Конституции США 1787 года и Конституция Франции 1789 года. В современной же научной литературе по вопросу о количестве видов государственной власти нет единого понимания этого феномена и разные авторы высказывают несовпадающие мнения. С.А. Авакьян, например, в порядке постановки проблемы считает возможным предположить, что в политической практике существуют, кроме законодательной, исполнительной и судебной, такие виды государственной власти, как учредительная, президентская, контрольная, прокурорская и даже банковская^[59].

Соглашаясь с мнением профессора С.А. Авакьяна, можно предположить, что в вопросе разделения государственной власти на виды (ветви) не следует ограничиваться только анализом ст. 10 Конституции РФ, а важно системно и комплексно осмыслить все содержание действующего Основного Закона России. При таком подходе становится очевидным, что законодатель при определении основных типовых структурных элементов содержательной части этого генерального правового акта всей нормативной системы страны именно через структурную организацию публично-властных отношений выразил и закрепил свое понимание дифференциации государственной власти, выделив и закрепив в отдельных самостоятельных главах четыре вида государственной власти:

президентская государственная власть (глава 4 Конституции РФ);

законодательная государственная власть (глава 5 Конституции РФ);

исполнительная государственная власть (глава 6 Конституции РФ);

судебная государственная власть (глава 7 Конституции РФ)^[60].

Выделение, отделение и закрепление в самостоятельной главе в соответствии с особым характером полномочий такой ветви (вида) государственной власти, как президентская государственная власть, бесспорно, является выдающимся достижением Конституции РФ 1993 года. Во-первых, это позволило на высшем уровне правового регулирования закрепить особые, присущие в наибольшей мере только главе государства функции, такие как функция гаранта Конституции РФ и конституционных прав и свобод, функция верховного государственного управления, функция гармонизации и координации деятельности всех органов государства, функция по обеспечению согласованного взаимодействия всех частей политической системы и т.д. Во-вторых, структурное выделение путем оформления в отдельной главе Основного Закона президентской государственной власти позволило резко усилить тот эффект в сфере управления, который достигается за счет системы разделения властей.

Все ветви государственной власти органично взаимосвязаны и системно взаимодействуют друг с другом, образуя единый государственный механизм^[61]. В то же время они наделены собственными полномочиями и самостоятельны в их реализации. Специализированные компетенции органов разных видов государственной власти объективированы в их специфических признаках, которыми они отличаются друг от друга.

На четвертом этапе дифференциации публичной власти происходит расслоение видов (ветвей) власти на подвидовые состояния. Здесь мы можем наблюдать, как судебная государственная власть разделяется: а) на общеюрисдикционную судебную власть, б) конституционный судебный контроль и в) амнистию и помилование; исполнительная государственная власть трансформируется: а) в президентскую, б) правительственную и в) министерскую; законодательная государственная власть: а) в парламентскую, б) делегированную (указную) и в) конституционно-судебную^[62]. Каждое подвидовое состояние государственной власти в указанных выше вариантах наполнено собственным содержанием.

Многие авторы, исследующие содержание теории разделения властей, констатируют, что дифференциация власти имеет место не только по горизонтали, но и по вертикали^[63]. Проведенные в этом направлении исследования дают основания говорить о том, что действующая Конституция РФ (системный блок статей: 3, 5, 10, 11, 13, 15, 71, 72, 73, 76, 77 и другие статьи) и действующее российское законодательство дифференцируют публичную власть по вертикали на пять уровней: 1) международно-правовой (надгосударственный); 2) федеральный; 3) региональный; 4) муниципальный и 5) локальный.

Международно-правовой (мировой) уровень проявляется в том, что надгосударственная публичная власть в России осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации официальными международными межгосударственными органами и организациями, неправительственными международными структурами, органами государственной власти Российской Федерации в процессе выполнения международных обязательств^[64].

Федеральная публичная власть реализуется российским народом через институты непосредственной демократии, такие как всероссийский референдум, всероссийские выборы; федеральными органами государственной власти, то есть Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, федеральными судами; а также общероссийскими общественными объединениями и другими институтами гражданского общества на федеральном уровне^[65].

Региональная публичная власть функционирует в форме республиканских, краевых, областных, городских (городов федерального значения) и окружных выборов и референдумов; она осуществляется высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации, региональными парламентами и правительствами, другими органами государственной власти субъектов РФ^[66].

Муниципальная (местная) публичная власть реализуется посредством проведения муниципальных выборов и местных референдумов, а также через другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления^[67].

Локальная (внутримуниципальная) публичная власть осуществляется территориальными органами общественного самоуправления и органами общественной самодеятельности^[68].

Следовательно, публичная власть по своей сущности и в потенциальном своем состоянии является единой и целостной, а в динамичном состоянии, когда она воздействует на реальные общественные отношения в конкретной социальной среде, функционирует как многоэлементный и дифференцированный на составные части политический феномен.

2.2. Органы публичной власти

Систему органов публичной власти позволяет выстроить только теория разделения властей. Как было рассмотрено выше, государственная власть состоит из трех относительно самостоятельных ветвей, каждая из которых имеет свое юридическое обоснование. Эти ветви – законодательная, исполнительная и судебная – основополагающие институционально-правовые формы публично-властной деятельности.

Осуществление функций законодательной, исполнительной и судебной не должно быть соединено в одном лице или учреждении. Разделение властей означает отделение инстанций, обладающих принудительной силой, от инстанций, принимающих решение о применении силы^[69]. В этом контексте разделение законодательной и исполнительной властей означает, что органы исполнительной власти не вправе заниматься первичным нормотворчеством, издавать нормативные акты, имеющие силу закона.

Российская Конституция провозгласила разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Но, противореча функциональному и институциональному разделению властей, ст. 90 Конституции позволяет Президенту Российской Федерации издавать указы не на основании и во исполнение законов, а не противоречащие Конституции России и ее законам. Это влечет конкурирующую нормотворческую компетенцию фактического законодателя (Федерального Собрания) и Президента Российской Федерации^[70]. Так, если вопрос не урегулирован законодательно, Президент имеет право издать по этому вопросу свой нормативный акт.

Президент Российской Федерации также вправе внести в Государственную Думу законопроект, а в случае его отклонения издать по этому вопросу свой указ. Президент может реализовать свое право отлагательного вето, отклонив федеральный закон, и издать по этому вопросу указ. Следовательно, в России глава государства выполняет функцию законодательной власти. Нормативные указы Президента Российской Федерации, не противоречащие Конституции, имеют силу закона до тех пор, пока иное не установлено вступившим в силу федеральным законом.

Конституционный Суд Российской Федерации признал такое положение не противоречащим Конституции: Президент вправе издавать указы, восполняющие пробелы в законодательном регулировании, а их действие во времени ограничено периодом до принятия соответствующих законов^[71].

Между тем, такое нарушение разделения властей несовместимо с конституционным идеалом правового государства.

Законодатель также не вправе вмешиваться в деятельность исполнительных органов, не вправе принимать решения индивидуального характера, входящие в компетенцию исполнительной власти. В противном случае он превратится в институциональную силу, одновременно устанавливающую правила применения силы.

Концепция, отрицающая ценность разделения властей, исходит из того, что законодатель как орган народного представительства должен контролировать деятельность исполнительных органов и может своим законом или иным актом решить любой вопрос, входящий в компетенцию исполнительной власти. Получается, что законодательная власть должна быть одновременно и исполнительной или по меньшей мере руководить исполнительно-распорядительной деятельностью^[72].

Подобную ситуацию можно оценить и с другой стороны: орган исполнительной власти становится законодателем. Ибо, по сути, безразлично, законодатель ли становится исполнителем или исполнитель – законодателем. Возникает своего рода «симбиоз» органов законодательной и исполнительной власти, в котором законодатель уже не заботится о гарантиях свободы, безопасности и собственности, а подводит законодательную базу под административный произвол.

Законодатель не вправе даже косвенно вмешиваться в процесс отправления правосудия, изменяя законы, которые должны применяться в делах, интересующих законодателя, если такое вмешательство угрожает свободе, безопасности, собственности, поэтому существует правило: «закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет». Вместе с тем, допустима юридическая ответственность лишь за те деяния, которые признаются правонарушениями в момент применения санкции, поэтому закон, смягчающий ответственность, имеет обратную силу^[73].

Недопустимо соединение судебной власти с исполнительной, т.к. при этом судья получает возможность стать угнетателем. Но есть и другая сторона: если суд не отделен от администрации, то нет государственного органа, который давал бы правовую защиту от административного произвола. Суд должен быть независим от любых органов исполнительной власти^[74].

Если же судьи в силу организационного подчинения или фактической зависимости от бюрократического аппарата, ведающего распределением социальных благ, так или иначе инкорпорированы в структуры исполнительной власти, они объективно вынуждены защищать корпоративные интересы этой власти, если таковые затрагиваются спором о праве. При таком положении суд не может быть гарантом законности, противовесом незаконным акциям исполнительной власти.

В состав законодательных органов не должны входить функционеры исполнительной власти и судьи, т.е. депутатами законодательных органов не могут избираться будущие исполнители законодательных решений^[75]. Однако этот, казалось бы, очевидный принцип несовместимости депутатского мандата с занятием других государственных должностей не соблюдается в парлментарных странах (Великобритания, Федеративная Республика Германии и др.), где члены правительства одновременно являются депутатами парламента. Причем такое нарушение персонального разделения властей является характерной чертой именно парламентарных стран.

Цель законодательной власти, как это следует из ее названия, – издание законов. Еще данную ветвь публичной власти принято именовать представительной, поскольку законодательные органы как никакие другие должны представлять интересы всего населения или значительной его части^[76]. Речь идет об органах, которые принято именовать парламентами. Именно им доверено принимать законы, т.е. акты высшей юридической силы, поскольку они являются выборными коллегиальными органами публичной власти, в которых наиболее широко представлены интересы большинства граждан демократического государства, включая политические, национальные, возрастные и иные социальные меньшинства.

Выборный характер этих органов и коллегиальный порядок их работы позволяют принять сбалансированный нормативно-правовой акт, отражающий компромиссное (устраивающее большинство депутатов парламента) решение по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни.