Файл: Система и соотношение источников права ( Система источников Российского права).pdf

К подзаконным актам относятся чаще всего нормативные акты, ^[28]принимаемые органами исполнительной власти. Они не могут противоречить законам. Это указы Президента РФ, акты Правительства РФ, министерств, ведомств, акты исполнительных органов субъектов Федерации.

Указы Президента РФ, предусмотренные Конституцией РФ (ст. 90), обязательны для исполнения на всей территории страны. Они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Указы Президента РФ могут иметь нормативный характер. Об этом прямо сказано в ст. 115 Конституции РФ. Нормативным является, например, Указ Президента РФ от 02.02.2013 № 87 «Вопросы федеральной государственной гражданской службы»^[29]. Помимо нормативных указов Президент вправе принимать указы ненормативного характера, а также распоряжения по оперативным вопросам.

Все акты Президента должны приниматься в пределах его компетенции, закрепленной в Конституции РФ.

Постановления Правительства РФ издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Эти акты также носят подзаконный характер, не должны противоречить указам Президента РФ нормативного характера, обязательны к исполнению в Российской Федерации, а в случае противоречия правительственных актов Конституции РФ, федеральным законам, указам могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115 Конституции РФ).

Постановления издаются по наиболее важным вопросам хозяйственного и культурного строительства. Они, как правило, имеют общий характер, содержат нормы права и потому относятся к источникам права. Например, Постановление Правительства РФ от 19.03.2013 № 236 «О федеральном государственном транспортном надзоре».

Ведомственные акты издаются министерствами и иными органами исполнительной власти в пределах их компетенции и регулируют внутриведомственные отношения. В некоторых случаях отдельные ведомства вправе принимать акты межведомственного характера, затрагивающие права и обязанности граждан и организаций, не подчиненных данному ведомству. Это относится к таким ведомствам, как Министерство внутренних дел, Министерство финансов, Министерство транспорта, налоговая служба, санитарно-эпидемиологический надзор и т. д. Чаще всего такие акты принимаются в форме приказов, инструкций, положений, инструктивных писем и др. Акты межведомственного характера подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ и должны быть опубликованы для всеобщего сведения^[30].

К числу таких актов относится, например, Приказ Минюста РФ от 25.01.1999 N 20 (ред. от 05.03.2004) «Об утверждении Положения о следственном изоляторе уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 19.02.1999 N 1712).

Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации составляют значительную часть действующих в стране нормативных актов.

Согласно Конституции РФ (ст. 76), субъекты РФ издают свои нормативноправовые акты (законы и подзаконные акты) как по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, так и по вопросам, находящимся вне пределов ведения РФ и вне пределов совместного ведения РФ и субъектов РФ (см. ст. 72 ^[31]Конституции РФ).

При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ (см. ст. 71 Конституции РФ) и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (см. ст. 72 Конституции РФ). В этих случаях при противоречиях между федеральным законом и актами субъектов РФ действует федеральный закон^[32].

Вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ все субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа) осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. В этих случаях при противоречиях между федеральным законом и нормативноправовым актом субъекта РФ действует нормативно-правовой акт субъекта РФ. Нормативно-правовые акты субъектов РФ действуют лишь в пределах территории соответствующего субъекта РФ.

В республиках, входящих в состав РФ, принимаются такие нормативноправовые акты, как конституции соответствующих республик, законы, акты главы исполнительной власти в республике, постановления республиканского правительства, акты республиканских министерств и ведомств.

В иных субъектах РФ (краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах) принимаются следующие нормативно-правовые акты: уставы соответствующих субъектов РФ, законы, акты главы администрации и других органов исполнительной власти в этих субъектах РФ.

Акты органов местного самоуправления - это акты представительных органов, городов, районов, поселков, сел, а также акты глав их администраций. Кроме того, это акты, принимаемые путем референдума населением (района, города и т.п.) по вопросам местного значения. Акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции не могут быть отменены государственными органами или органами субъектов Федерации (обжалование только в судебном порядке).

Локальные акты. Нормативные правовые акты предприятий, организаций и учреждений, регулирующие вопросы внутренней жизни (уставы, трудовые договоры, правила внутреннего распорядка и т.п.). При этом в одних случаях федеральным законодательством устанавливается для предприятия или ^[33]организации обязательность наличия того или иного локального акта, а подзаконными нормативными правовыми актами уточняется их разработка и применение, в других - такое прямое указание в нормативном правовом акте ^[34]отсутствует.

Список вышеуказанных актов не является исчерпывающим. Так, в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью правовой системы РФ. Продолжают действовать нормативные правовые акты СССР, не противоречащие Конституции Российской Федерации.

Все нормативные акты должны отвечать следующим требованиям: иметь указание места их издания; наименование органа, издающего нормативный акт; внешнюю форму его воплощения (закон, указ, приказ министра и т.д.).

Таким образом, следует согласиться с мнением большинства российских ученых-юристов (А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, А.В. Мицкевич, Ю.А. Тихомиров и мн. др.), которые считают нормативный правовой акт основной и наиболее совершенной формой современного права^[35].

Нормативно-правовой акт придает юридическим нормам официальный статус и юридическую силу. В отличие от иных форм права нормативноправовой акт наиболее результативно воздействует на общественные отношения. Он позволяет государству оперативно реагировать на изменения в характере общественных отношений путем принятия правовых норм, обеспечивать нормативные правовые акты эффективным государственноправовым механизмом в целях его реализации.

Нормативный правовой акт регулирует подавляющее большинство общественных отношений в Российской Федерации. К тому же нормативный правовой акт создает определенные удобства для применения норм права, их толкования, а также широкие возможности для учета и систематизации ^[36]нормативных правовых актов.

1.3 Федеральный закон как источник права

В современной России законодательство является важным и эффективным инструментом государственного регулирования общества, охватывающим все основные пласты и сферы жизни. Российский ученый С.С. Алексеев определяет законодательство как "вся совокупность законов, действующих в стране"^[37]. Исходя из этого положения, можно сформулировать определение федерального законодательства - совокупность законов, регулирующих основные области жизни общества, принимаемых Федеральным Собранием и действующих на всей территории страны.

Законодательство в Российской Федерации имеет двухуровневую структуру: федеральные законы принимаются федеральным парламентом и распространяются на всю территорию Федерации, а законы субъектов Федерации (принимаемые в соответствии с распределением компетенции между субъектами и центром) распространяются только на их территорию.

Закон может быть высокого качества при условии, что он отвечает общественным потребностям и реально регулирует общественные отношения в соответствии с поставленными целями. Полагаем, что законодательство в современном мире должно быть динамичным, стабильным.

Источники права Российской Федерации систематизированы, и у каждого из них есть определенное место в этой системе.

Закон как источник права следует отличать от иных правовых актов - индивидуальных, содержащих не норму права, а предписание по конкретным вопросам и их интерпретацию, в которых дается только разъяснение действующей нормы. Закон действует постоянно и регулирует неопределенное число случаев.

А.И. Абрамова, Т.В. Губаева, А.В. Мицкевич и др. выделяют три преимущества нормативного правового акта перед другими источниками права:

1) государственные органы имеют большие координационные возможности для выявления общего интереса;

1. в силу определенных правил изложения нормативный акт является лучшим способом оформления устоявшихся норм;
2. на него легко ссылаться при разрешении дела, вносить необходимые коррективы, осуществлять контроль за его исполнением^[38].

Понятие "федеральный закон" впервые появляется в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г., позже в Конституции Российской Федерации 1978 г. в редакции 1992 г. В юридической литературе есть множество мнений о принадлежности федерального закона как источника права к конституционному праву России. О.Е. Кутафин федеральные законы, содержащие конституционноправовые нормы, относит к источникам конституционного права и отдает главное место федеральным законам после Конституции, обосновывая тем, что "являясь высшей формой выражения государственной воли народа, федеральные законы обладают наибольшей юридической силой по отношению к нормативным актам всех иных органов государства и составляют основу системы права"^[39]. С.С. Алексеев обособляет "конституционные (органические)"^[40] законы от федеральных. Их отличают вопросы, регулирующие каждый из этих видов законов. Конституционные (органические) законы, по его утверждению, регулируют, как и Конституция, вопросы правовых основ государства и его строя. Федеральные законы он относит к "обыкновенным законам"^[41], которые обладают высшей юридической силой, являются актами текущего законодательства и регулируют разные стороны жизни общества. Н.Е. Егорова рассматривает понятие "федеральное законодательство" в узком смысле, "в качестве одного из видов законов, принимаемых на федеральном уровне"^[42]. Термином "общефедеральные законы"^[43] она предлагает назвать федеральные законы в широком смысле и отнести к ним Конституцию РФ, законы о поправках к ней, федеральные конституционные законы и федеральные законы. В.Н. Галузо в журнале "Государство и право" пишет о необходимости систематизации законодательства, принятии Федерального закона "О нормативно-правовых актах в Российской Федерации", необходимости в системе нормативных правовых актов предусмотреть конституционные законы РФ ("КЗ РФ"). "Система нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы и по мере убывания может быть представлена следующим образом:

Конституция РФ/КЗ РФ - ФКЗ РФ - ФЗ РФ"^[44].

Представляется, что федеральные законы являются конституционными источниками права, но законы, которые не содержат конституционно-правовых норм, не могут являться конституционными источниками права.

В Конституции Российской Федерации термин "федеральный закон" встречается 79 раз. Он используется в двух значениях: во-первых, в широком смысле, т.е. понятие "федеральный закон" включает в себя не только федеральные законы, но и федеральные конституционные законы. Во-вторых, термин "федеральный закон" имеет узкое значение, т.е. включает в себя собственное значение. Некоторые авторы в понятие "федеральный закон" включают поправки к Конституции Российской Федерации. Полагаем, что такие точки зрения нецелесообразны, так как порядок принятия и круг субъектов, наделенных правом законодательной инициативы, разный.

Исходя из анализа Конституции Российской Федерации, возвращаясь к множествам мнений о месте и положении федерального закона в иерархии источников права России, федеральные законы можно разделить на:

федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы различаются: 1) по юридической силе; 2) предметам ведения, которые в них могут затрагиваться; 3) порядку принятия; 4) возможности применения президентом РФ в отношении их отлагательного вето^[45].

Конституционные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации и отражают вопросы народовластия, государственного устройства, федеративных отношений. Процедура принятия федеральных конституционных законов сложнее в силу их важности. Федеральный конституционный закон должен быть одобрен большинством голосов обеих палат Федерального Собрания. Исходя из положения, что федеральный конституционный закон одобряется большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, президент страны не может воспользоваться отлагательным вето.

Федеральные законы регулируют вопросы предметов исключительного ведения Российской Федерации и вопросы совместного ведения Российской Федерации с субъектами Российской Федерации. Принятие федерального закона не требует по Конституции большинства голосов Федерального Собрания. Президент вправе наложить вето на федеральный закон.

В настоящее время федеральные законы представляют собой один из видов нормативно-правовых актов, принимаемых на федеральном уровне по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Количество принимаемых федеральных законов огромно.