Файл: Опекунство (общая характеристика) (Общая характеристика института опеки и попечительства в России).pdf

С введением в действие ГК РСФСР 1964 г. связаны и перемены в позиции законодательства по отношению к такому социальному явлению, как расточительство. В ст. 16 Кодекса появилась формулировка, которая присутствует и в действующем ГК РФ: «Гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности»^[7].

Таким образом, для такого ограничения, а следовательно, для назначения попечителя наряду с поведением гражданина определяющее значение приобрело материальное положение семьи. Этот пример ярко демонстрирует направленность мер правовой охраны. Если гражданин одинок, либо злоупотребление им алкоголем еще не затронуло семейного бюджета, его поведение остается за рамками общественного интереса.

Статья 26 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье 1968 г. не разграничивала понятий «опека» и «попечительство», что дало союзным республикам основание по своему усмотрению выбирать для той или иной категории граждан способ их устройства или охраны интересов.^[8]

Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. продолжил линию на более тщательную регламентацию вопросов, связанных с опекой. Четко были обозначены цели опеки (попечительства) над несовершеннолетними, компетенция органов опеки и попечительства, их обязанности по временному устройству детей, подлежащих опеке (попечительству). Этот кодекс содержал и существенные нововведения. Например, назначение опекуна (попечителя) могло состояться только с его согласия, а также впервые появился в законе термин «дети, оставшиеся без родительского попечения». Теперь опекун (попечитель) назначался только по просьбе лица, желающего заменить родителей или одного из них. И, что не менее важно, Кодекс создал правовую предпосылку материального обеспечения (государственного пособия) находящихся на опеке (попечительстве) несовершеннолетних. Согласно п. 4 ст. 134 Кодекса, при отсутствии достаточных средств на содержание подопечного органы опеки и попечительства назначают пособие на его содержание. Правда, это пособие было мизерным, но все-таки оно было и свидетельствовало, что материальное положение подопечных детей попало в сферу внимания государства^[9].

Таким образом, охрана прав несовершеннолетних лиц осуществлялась посредством попечительства, а не патронажа (сам термин «патронаж» в современном праве появился только с введением в действие ГК РФ 1994 г.^[10]).

В 60-е и начале 90-х гг. XX века в центре внимания находилось устройство детей не в семью, а в государственные учреждения (детские дома, школы-интернаты). В 1994-1995 гг. приняты новые Гражданский и Семейный кодексы, в которые привнесли значительные изменения и нововведения, связанные с опекой и попечительством^[11]. Но опека (попечительство) как традиционный способ защиты прав детей, лишившихся родительского попечения, продолжала существовать, несмотря на все трудности. Одна из них — материальная несостоятельность подопечных детей.

Таким образом, можно прийти к выводу, что на каждом этапе исторического развития России институт опеки и попечительства, обладал своими характерными особенностями, продиктованными общественными потребностями.

1.2. Нормативно-правовое регулирование
опеки и попечительства на современном этапе

В связи с распадом Советского Союза в России произошли перемены не только политического, но и социально-экономического характера, они не могли не затронуть нормативно-правовые акты, в том числе и в семейной праве, включая институт опеки (попечительства), в отношении несовершеннолетних лиц защита прав детей определяется не только национальным законодательством, но и нормами международного права.

20 ноября 1989 года Генеральная Ассамблея ООН приняла Конвенцию о правах ребенка, которая сегодня является международным законом. СССР ратифицировал данную Конвенцию 13 июня 1990 года, в Российской Федерации Конвенция вступила в силу с 15 сентября 1990 года.

Конвенция – правовой документ высокого международного стандарта. Она провозглашает ребенка полноценной личностью, самостоятельным субъектом права. Такого отношения к ребенку не было нигде и никогда. Определяя права детей, которые отражают весь комплекс гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав человека. Конвенция устанавливает и правовые нормы ответственности государства, создает специальный механизм контроля (Комитет ООН по правам ребенка) и наделяет его высокими полномочиями.

Основная идея Конвенции заключается в наилучшем обеспечении интересов ребенка. Её положение сводятся к четырем важнейшим требованиям, которые должны обеспечить равные права несовершеннолетних детей и подростков: выживание, развитие, защита и обеспечение активного участия в жизни общества.

Конвекция утверждает ряд важных социальных правовых принципов, главный из которых – признание ребенка полноценной и полноправной личностью. Это признание того, что дети должны обладать правами человека по собственному праву, а не как придаток своих родителей или опекунов.

Согласно Конвенции, ребенком является каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, если по национальным законам не установлен более ранний возраст достижения совершеннолетия.

Конвенция является единственным международным договором, который ратифицировали абсолютное большинство существующих государств. В ней подтверждаются права всех детей на выживание, охрану здоровья и образование через создание для них благоприятных условий жизни, позволяющих оградить детей от эксплуатации, жестокого обращения и насилия, а также гарантии права на гуманное обращение с детьми при нарушении ими закона. В Конвенции о правах ребенка в основном перечислены те права, которые призваны обеспечить удовлетворение особых потребностей детей, связанных с их социальной и психофизической незрелостью.

Согласно ст. 20 Конвенции ООН о правах ребенка «ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством»^[12].

Однако говорить о правах детей, имея в виду лишь те, что защищены названным документом, не совсем правильно, так как согласно ст. 6 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» за ребенком закреплены все права человека и гражданина в соответствии с Конституцией РФ^[13]. Таким образом, ребенок выступает объектом и субъектом права, имеющим все конституционные права, которые провозглашены для любого человека, и особые права - для ребенка.

В Российской Федерации гарантируются и защищаются права всех, в том числе и оставшихся без попечения родителей. К сожалению, в России есть категории социальных сирот. Это дети, которые остались без попечения при живых родителях, так как они лишены родительских прав или ограниченны по различным причинам (алкоголизм, наркомания, не добросовестное исполнение родительских обязанностей).

Проблемные вопросы, связанные с регулированием в России социального сиротства, представляют собой не только актуальную, но и болезненную тему. В ч. 1 ст. 38 Конституции РФ закреплено: «Материнство и детство, семья находятся под защитой государства». Гражданский, Семейный, Трудовой и другие кодексы закрепили основные положения многих международных актов в области прав ребенка, приоритет которых закреплен в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Однако анализ практики и рассмотрение юридической литературы показало, что некоторые фундаментальные принципы Конвенции ООН о правах ребенка выполняются не в полном объеме; не все российские нормативные правовые акты исходят из принципа приоритета прав ребенка; еще не создана система правовых условий для гармоничного развития детей и реализации их прав; не разработаны стандарты качества жизни детей. К сожалению, не выработана единая система критериев, которые бы составили основу нормотворческой деятельности в области прав ребенка и исключили разноплановость правового регулирования, а также свидетельствовали бы о государственно-правовой опеке над детьми.

Острота социальной проблемы обусловлена, с одной стороны, увеличением числа детей данной категории, а с другой - неэффективным функционированием системы социально-правовой поддержки, которая в современной России ориентирована в основном на учет первичных потребностей социальных сирот. В настоящее время сохраняется формальный подход к адаптации и социализации этой группы детей, что усугубляет возможность удовлетворения жизненно важных социальных потребностей социальных сирот^[14]. Государственное семейное право сегодня не регламентирует виды социальной помощи семье, имеющей несовершеннолетних детей, порядок ее оказания и перечень ситуаций, требующих вмешательства специалистов.

В Кодекс РФ об административных правонарушениях внесены изменения лишь в части увеличения размера штрафов^[15]. Неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних влечет предупреждение или наложение административного штрафа. В действующем «Уголовном кодексе РФ» предусмотрена ответственность за неисполнение обязанности по воспитанию несовершеннолетних, однако родители привлекаются к уголовной ответственности только в случае жестокого обращения с детьми. До сих пор правоприменение ст. 72 Семейного кодекса РФ «Восстановление в родительских правах» является редким явлением. Статья гласит, что «родители (один из них) могут быть восстановлены в родительских правах в случаях, если они изменили поведение, образ жизни и отношение к воспитанию ребенка». В то же время можно констатировать факт, что ни одна из существующих организаций, ни одно из государственных учреждений не занимаются восстановлением родителей в правах, сопровождением семей, лишенных или ограниченных в родительских правах, что приводит к дальнейшей деградации семьи и повторному лишению прав в отношении вновь рожденных детей. Это препятствует реабилитации биологической семьи - естественной среды социализации ребенка.

Согласно ст. 1 ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» применяются два понятия: дети-сироты - лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба, или единственный родитель, и дети, оставшиеся без попечения родителей, - лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного, или обоих родителей в связи с отсутствием родителей, или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими, отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания детей, или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений и в иных случаях признания ребенка оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке.

Так, например, в соответствии с пунктом 1 статьи 8 названного Федерального закона дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечивались органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

Начиная с 2006 г. Российское правительство стало уделять приоритетное внимание мерам по расширению поддержки детям, оставшимся без родительского попечения, и уменьшению числа детей, воспитывающихся в государственных интернатных учреждениях, уделяя при этом особое внимание воспитанию в семейном окружении.

На сегодняшний день на решение проблем социального сиротства направлены ряд федеральных законов, указов Президента России и постановлений Правительства РФ. К их числу, прежде всего, относятся: Семейный кодекс РФ (N 223-ФЗ); Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»; Постановление Правительства РФ от 20 июня 1992 г. N 409 «О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»; Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 829 «О приемной семье», утвердившее Положение о приемной семье, и другие. Вопрос состоит в том, что гарантии по решению проблем социального сиротства не обеспечены пока должным образом ни одним из вышеуказанных законодательных и нормативно-правовых актов. Право ребенка жить и воспитываться в семье в Российской Федерации лишь декларируется, но не гарантируется государством. С 1 сентября 2008 г. вступил в силу Федеральный закон «Об опеке и попечительстве», расширяющий права детей, оставшихся без попечения родителей, и ориентированный на устройство таких детей в семью. Принятый Закон об опеке и попечительстве, к сожалению, на данный момент не может решить всех проблем детей, оказавшихся в неблагоприятной ситуации. Таким образом, развитие институтов опеки, попечительства, патроната необходимо для полноценного становления гражданского общества в России, которое еще не сформировалось^[16]. Конечно, несомненно, наилучший выход - устраивать таких детей в новые семьи. На сегодняшний день наиболее распространенными формами семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, остаются усыновление и опека (попечительство). Одной из новых форм устройства ребенка, оставшегося без попечения родителей, в семью считается приемная семья. Однако пока этот институт устройства детей на воспитание в семью широко не распространен.