Файл: Эффективность государственного и муниципального управления.pdf

Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ст. 1 ФЗ № 154-ФЗ). Одновременно вслед за ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление определялось как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно или через органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций (ст. 2 ФЗ № 154-ФЗ). Ориентиром для конституционной концепции местного самоуправления стали положения Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15.10.1985 Советом Европы и вступившей в юридическую силу для России с 01.09.1998 после ее ратификации Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ (далее – Европейская хартия)^[11].

Отмечая позитивное значение ФЗ № 154-ФЗ и многочисленных принятых в его развитие федеральных законов и подзаконных актов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, следует подчеркнуть, что все же концепция местного самоуправления по Европейской хартии не получила завершенного оформления; практика реализации ее положений выявила определенные проблемы и противоречия, в том числе и в тексте базового закона № 154-ФЗ^[12]. На определенное несовершенство указывало, например, то, что на уровне городских и сельских поселений, особенно районов, в значительной мере сохранялись наряду с созданными муниципальными образованиями и местным самоуправлением местные административно-территориальные единицы и местные органы государственной власти. Так как субъекты Российской Федерации имели широкие права по правовому регулированию местного самоуправления, то к 2003 г. сложилась неоднородная система местного самоуправления: в 13 субъектах Российской Федерации применялся лишь поселенческий принцип организации местного самоуправления, в 42 субъектах Российской Федерации – территориальный принцип организации местного самоуправления (районы и города регионального (областного) значения), в 33 субъектах Российской Федерации – одновременно поселенческий и территориальные принципы организации местного самоуправления. В последнем случае оставались нерешенными вопросы разграничения источников доходов местных бюджетов, объектов муниципальной собственности и компетенции между органами местного самоуправления муниципальных образований различных типов^[13].

В целях дальнейшего совершенствования местного самоуправления 6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[14] (далее – ФЗ № 131-ФЗ), вступивший в полную силу с 1 января 2009 г. и получивший развитие в более чем 1 300 федеральных правовых актах, включая свыше 150 федеральных законов.

ФЗ № 131-ФЗ изменил понятие муниципального образования: это «городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения» (п. 1 ст. 10). В ФЗ № 131-ФЗ не предусмотрено наличие административно-территориальных единиц и местной государственной власти; повсеместно введена двухуровневая система муниципальных образований (первый уровень – городские и сельские поселения и внутригородские территории городов федерального значения; второй уровень – муниципальный район и городской округ); осуществлена дифференциация вопросов местного значения муниципальных образований с учетом их вида; унифицирована структура органов муниципальных образований, в том числе в качестве обязательных органов местного самоуправления определены представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация; обновлены основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; установлен перечень имущества, находящегося в муниципальной собственности; расширена система непосредственного волеизъявления граждан по вопросам местного значения^[15].

Несомненно, последний базовый закон о местном самоуправлении дал дополнительный импульс к развитию личной и локально-коллективной ответственности граждан за их собственное благополучие, устойчивое социально-экономическое развитие местных территориальных сообществ; к поиску новых оптимальных форм баланса интересов (взаимодействия) муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и Федерации в целом^[16].

Выводы

Государственное управление – это государственное воздействие на сферы общественной жизни с целью упорядочения, сохранения или изменения существующих в обществе процессов через их организацию, регулирование и контроль, осуществление которых сопровождается использованием силы государственного принуждения. Государственное управление направлено на эффективное и рациональное использование природных, трудовых и материальных ресурсов, поддержание системы справедливого перераспределения доходов, совместно с гарантированием основных социальных прав, защиту общественного порядка.

Особую роль в государственном управлении играет система муниципального управления. Однако муниципальный уровень управления обладает существенными ограничениями, так: муниципалитет не обладает правами издания Законов; в сфере управления муниципалитета находятся не граждане в пределах определенной территории, а соответствующие местные службы, предприятия и организации, обеспечивающие комфортные условия проживания граждан.

Местное самоуправление может быть автономным от государственных органов или выполнять их функции. В России полномочия и функции органов государственной власти могут передаваться органам местного самоуправления. С правовой позиции муниципальное управление представляет собой форму деятельности, посредством которой реализуются функции государства.

Глава 2. Практические аспекты эффективности работы органов государственного и муниципального управления (на примере Красноярского края)

2.1. Анализ реализации принципов и форм взаимодействия органов государственного и муниципального управления Красноярского края

С 1 января 2007 г. Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ и Эвенкийский автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации в пределах границ трех ранее существовавших субъектов.

В соответствии с Уставом Красноярского края на его территории граждане реализуют свое право на осуществление местного самоуправления в муниципальных образованиях. Организация местного самоуправления осуществляется в соответствии с общими принципами, установленными федеральным законом.

В отдельных муниципальных образованиях (город Норильск и Северо-Енисейский район) местное самоуправление осуществляется с учетом особенностей, предусмотренных федеральным конституционным законом.

В целях решения вопросов местного значения в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями. Право граждан на местное самоуправление осуществляется непосредственно — путем участия в местных референдумах, муниципальных выборах, в иных допускаемых федеральными законами формах.

Условия обладания гражданами правами на участие в местных референдумах и выборах не должны быть более ограниченными, чем условия обладания правами на участие в краевых референдумах и выборах. Полномочия муниципальных образований осуществляются опосредованно через соответствующие выборные и другие органы местного самоуправления.

Органы государственной власти края и иные государственные органы края обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований образованы Совет муниципальных образований Красноярского края и Ассоциация по взаимодействию представительных органов государственной власти и местного самоуправления Красноярского края.

Органы государственной власти края содействуют Совету муниципальных образований Красноярского края и Ассоциации по взаимодействию представительных органов государственной власти и местного самоуправления Красноярского края в реализации ими своих функций, направленных на представление интересов муниципальных образований в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти края, организацию сотрудничества с общественными объединениями.

В муниципальных образованиях Красноярского края применяются различные формы организации органов местного самоуправления, при этом периодически вносятся изменения в уставы муниципальных образований в целях изменения структуры органов местного самоуправления и порядка их формирования.

В Красноярском крае в 575 муниципальных образованиях сформирован 561 представительный орган, в 14 поселениях края численность обладающих избирательным правом жителей составляет не более 100 человек и в соответствии с действующим законодательством представительный орган в них не формируется, его полномочия осуществляются сходом граждан.

Количество представительных органов муниципальных образований в крае по сравнению с 2014 г. незначительно сократилось. Связано это с тем, что в 2014–2017 гг. в нескольких сельских поселениях края были внесены изменения в уставы муниципальных образований, в соответствии с которыми осуществление полномочий представительных органов было возложено на сход граждан. Внесение указанных изменений было обусловлено уменьшением численности жителей, проживающих на территориях сельсоветов и обладающих избирательным правом. Так, указанная норма была введена решениями представительных органов муниципальных образований в уставы Алтатского сельсовета Пировского района 8 сентября 2014 г., Захаровского сельсовета Казачинского района 20 апреля 2015 г., Васильевского сельсовета Ужурского района 25 мая 2015 г., Успенского сельсовета Ирбейского района.

В ряде муниципальных образований, где полномочия представительного органа осуществлял сход граждан, в связи с увеличением численности жителей, обладающих избирательным правом, были приняты решения об изменении структуры органов местного самоуправления и формировании представительных органов муниципальных образований. В частности, 13 сентября 2015 г. сходом граждан поселка Бурный Эвенкийского муниципального района было принято решение об образовании представительного органа поселка Бурный – Бурнинского поселкового Совета депутатов. Сходом граждан поселка Юкта Эвенкийского муниципального района 3 февраля 2017 г. принято решение о формировании Юктинского поселкового Совета депутатов в количестве 7 депутатов и установлен срок его полномочий – 5 лет. Но по состоянию на 1 июля 2017 года выборы в представительный орган муниципального образования не проведены и его полномочия исполняет сход граждан.

Таким образом, в Красноярском крае в 575 муниципальных образованиях сформирован 561 представительный орган, в 14 сельских поселениях края (2,6% от общего числа сельских поселений) полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ для всех без исключения поселений был предусмотрен перечень из вопросов местного значения. Сельские поселения, не обеспеченные достаточным уровнем финансовых, материальных и кадровых ресурсов, не могли обеспечить эффективную реализацию такого количества полномочий.

Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ^[17] указанный перечень оставлен неизменным для городских поселений, при этом сокращен для сельских. За сельскими поселениями закреплено 13 вопросов местного значения. Иные вопросы из числа 39, установленных для городских поселений, для сельского поселения должен осуществлять муниципальный район. Законом субъекта Российской Федерации возможно за сельскими поселениями закрепить дополнительно к 13 вопросам иные, которые в соответствии с федеральным законодательством реализует муниципальный район.