Файл: Право государственной и муниципальной собственности (История развития права государственной и муниципальной собственности).pdf

Последними основополагающими документами, касающимися права муниципальной собственности стали Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 10 сентября 1997 г., и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003г. №131-ФЗ, так как они четко определили правовые, экономические и финансовые гарантии местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления в соответствии с положениями Конституции РФ.

Из сказанного можно сделать вывод, что право муниципальной собственности как и государственной признано в Российской Федерации на законодательном уровне, определены его субъектный и объектный составы. Тем не менее, процесс реального обеспечения гарантий этого права и формирования самого муниципального имущества происходит не просто [35, с.87]. Многое не было, да и не могло быть учтено законодателем, поскольку лишь практика может служить безошибочным индикатором жизнеспособности нормы права. Некоторые трудности в реализации института можно связать с низким уровнем правовой грамотности муниципальных служащих, с новизной происходящих событий, а также противоречиями законодательства, которые до сих пор не устранены.

1.2 Понятие права государственной и муниципальной собственности

Основой любой экономической системы являются отношения собственности. В самом общем смысле собственность определяется как «отношения между всеми субъектами предпринимательской деятельности в отношении отчуждения и присвоения материальных условий производства (средств производства и рабочих мест) и их конечных результатов (товаров)» [5, с.36]. Право собственности является первоначальным субъективным правом, прямо вытекающим из закона. По своему содержанию оно представляет собой наиболее полное право собственности, предусмотренное гражданским законодательством, и основано на принципе разрешения любых действий, не запрещенных законом.

Гражданский кодекс Российской Федерации очерчивает круг правомочий собственника (ст. 209), это права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Перечисленные права являются традиционной юридической конструкцией права собственности еще со времен Древнего Рима [6, с.47].

Владение - это основанная на законе, т.е. юридически обеспеченная и гарантированная возможность иметь то или иное имущество у себя в хозяйстве.

Пользование - основанная на законе, иначе говоря юридически обеспеченная и гарантированная возможность использования данного конкретного имущества путем извлечения в процессе его использования заключенных в нем полезных качеств, иначе говоря возможность осуществлять потребление данного имущества [39, с.82].

Распоряжение - основанная на законе, т.е. юридически обеспеченная и гарантированная возможность определять судьбу имущества, выражающаяся в четырех формах: 1) путем изменения принадлежности имущества; 2) путем изменения состояния имущества; 3) путем изменения назначения имущества; 4) путем передачи имущества в доверительное управление другому лицу.

В теории выделяется и более обширный перечень правомочий собственника. Наиболее широкое распространение получила классификация прав собственности, предложенная английским юристом А. Оноре и состоящая из 11 элементов: 1) право владения; 2) право пользования; 3) право управления; 4) право на доход; 5) право на капитальную стоимость, т.е. абсолютное право на определение дальнейшей судьбы собственности (отчуждение, потребление, проматывание, изменение, уничтожение); 6) право на безопасность, т.е. защиту от экспроприации; 7) право на завещание или наследование; 8) бессрочность; 9) запрещение вредного использования; 10) ответственность в виду взыскания; 11) остаточный характер, т.е. возможность изъятия в уплату долга [32, с.12].

Государственная собственность свойственна абсолютно всем экономическим системам. Различается только ее величина и роль в экономике. Государственная собственность как система отношений обеспечивает жизнеспособность всей экономической системы, т.е. при принятии решения учитываются интересы нации в целом [6, с.43]. Таким образом, государственная собственность выступает одним из базовых элементов формирования государственных доходов, направляемых на реализацию интересов всего государства и общества. В этом ее основное специфическое отличие от частной собственности.

Государственную собственность часто, определяют, как «все материальное и нематериальное имущество, принадлежащее государству», либо как «отношения по поводу присвоения результатов функционирования (оформленные как определенные права) объектов собственности государством» [11, с.114]. В диссертационных исследованиях государственная собственность часто рассматривается как многообразные отношения, построенные по иерархическому принципу: 1) внутри органов законодательной и исполнительной власти, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением государственным имуществом, утверждением бюджета; 2) между центральными и региональными органами государственной власти и местного самоуправления; 3) между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводителями. Таким образом, как отмечает Э.В. Талапина, по отношению к государственной собственности акцентируется не собственнический, цивилистический аспект, а управленческий [21, с.54].

Государственная собственность в соответствии с Гражданским кодексом РФ может быть двух видов:

· собственность Российской Федерации (федеральная собственность);

· собственность субъектов Федерации.

Пункт 1 ст. 214 ГК РФ устанавливает, что государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

Кроме того, правовой статус государственной собственности, прежде всего государственной собственности субъектов РФ, требует большей конкретизации и детализации, нежели это сделано в настоящее время [7, с.33]. Учитывая рыночный характер российской экономики, следовало бы определить в специальном нормативно-правовом акте, федеральном законе, следующие аспекты:

• критерии отнесения объекта собственности к государственной собственности, а также к тому или иному ее виду;
• целевое назначение различных категорий объектов государственной собственности;
• ограничения гражданского оборота или иные отличия правового статуса объекта государственной собственности от объектов иных форм собственности;
• субъект управления данной собственностью;
• возможность и порядок перевода имущества из категории государственной в иную форму собственности.

При этом имущество, находящееся в государственной собственности, может быть подразделено на две категории с разным правовым статусом:

1. имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с Гражданским кодексом [26, с.157];

2. средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют, соответственно, государственную казну РФ, казну республики в составе РФ, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Наиболее важным представляется статус имущества казны, поскольку именно она обеспечивает имущественную основу самостоятельности субъектов федерации, и именно к ней относятся виды имущества с особым статусом, не позволяющим им быть отнесенными к иным формам собственности [8, с.36].

Гражданское законодательство признает полноправными участниками гражданских правоотношений Российскую Федерацию и субъектов Российской Федерации. В отношениях, регулируемых гражданским законодательством, они выступают на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. При этом к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

1.3 Разграничение права муниципальной и государственной собственности

Отсутствие единых критериев, дающих основания для перемещения объектов из одного фонда в другой, максимально четкое разграничение полномочий уполномоченных органов и должностных лиц, унифицированные процедуры принятия решений и исполнения отправляющей и принимающей сторонами ­– все это усложняет решение многих важных вопросов, как теоретических, так и практических с точки зрения управления муниципальной собственностью [9, с.78].

На федеральном уровне решаются основные вопросы разграничения государственной собственности, передачи отдельных федеральных имуществ в регионы, а также разграничения имущества субъектов Федерации и муниципальной собственности.

Законодательство субъектов Федерации регулирует передачу региональной собственности в муниципальную собственность, если органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями. В этом случае объекты региональной собственности передаются в муниципальную собственность или только в пользование. При передаче определенных полномочий на основании соглашения между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления региональная собственность передается муниципальной собственности на основании и в порядке, установленных региональным законодательством [33].

Условия договора о передаче отдельных государственных полномочии органам местного самоуправления в части, касающейся объектов региональной собственности, вступают в силу с момента внесения изменений и реестр региональной собственности.

Несомненно, государство играет ведущую роль в формировании муниципальной собственности, а в более широком смысле и в целом материальной и финансовой основы деятельности муниципального образования. Однако это было бы преувеличением [12, с.51]. В этом случае фактическое влияние центра выдается за декретируемую нормативную модель, а это далеко не так в силу ст.28 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» государство совсем не обязано передавать муниципальным образованиям часть своей собственности.

Отсутствуют четкие границы местного самоуправления в части федеральной составляющей налогового источника формирования муниципального бюджета. В Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления и Российской Федерации» (ст.7) размер минимальных долей федеральных налогов, закрепленных за муниципалитетом, определяются законодательным актом органа субъекта Федерации [42, с.88].

Другая проблема, которая должна быть решена и решена, - разграничение прав муниципальной собственности «по горизонтали». Здесь речь идет, во-первых, о праве собственности субъекта Федерации на объекты, расположенные на территории другого субъекта Федерации и, соответственно, на территории ее муниципального образования; во-вторых, на праве муниципальной собственности на объекты, расположенные на территории других муниципальных образований (как в пределах одного субъекта Федерации, так и на территориях различных субъектов Федерации); в-третьих, на праве общей собственности муниципального образования с другими лицами.

ГЛАВА 2. СУБЪЕКТЫ И ОБЪЕКТЫ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

2.1 Субъекты и объекты права муниципальной собственности

В соответствии с законодательством Российской Федерации [47]:

Субъект муниципальной собственности - население муниципального образования и органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти.

Объектом права муниципальной собственности является любое имущество, за исключением того, что оно может находиться только в государственной собственности.

Муниципальная собственность является собственностью городских, сельских поселений, а также других муниципальных образований (Ст 215 ГК РФ). Законодательство РФ признает основным субъектом права на самоуправление население городских и сельских поселений [13, с.56].

Местное самоуправление обеспечивает независимые решения населения по вопросам местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. В то же время Конституция Российской Федерации исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением как через формы прямого выражения воли, так и через выборные и другие органы местного самоуправления. Права собственника в отношении муниципального имущества, являющейся частью муниципальной собственности, осуществляются органами местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, непосредственно населением [42].