Файл: Право государственной и муниципальной собственности (История развития права государственной и муниципальной собственности).pdf

В пределах установленной компетенции органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают решения о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения; по ведению реестров муниципальной собственности; на хранение документов, подтверждающих право муниципальной собственности; о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений; по мониторингу эффективности использования и сохранности муниципальной собственности и многое другое.

Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления. Так, порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются непосредственно населением или представительными органами местного самоуправления. Доходы от приватизации муниципальной собственности также идут в местный бюджет в полном объеме [14, с.74].

К объектам права муниципальной собственности относятся:

- средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;

- имущество органов местного самоуправления;

- муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

- муниципальные предприятия и организации;

- муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

- муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;

- муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;

Объекты, подлежащие передаче из государственной собственности в муниципальную [24]:

1. Объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) Совета народных депутатов: жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов народных депутатов; жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты; объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов; другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных Советов народных депутатов [15, с.91].

2. Объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов и находящиеся на территории соответствующих городов: предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий; учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта [38].

3. Предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, культуры и спорта, здравоохранения, которые находятся в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации.

4. Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, которые находятся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий.

Вышесказанное не означает, что все без исключения функции местного самоуправления должны быть обеспечены объектами муниципальной собственности. Все законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении закрепили нормы о муниципальной собственности. В большей части из них определено понятие муниципальной собственности, ее состав, порядок формирования и управления [25]. Более детально состав муниципальной собственности определяется в уставах муниципальных образований.

2.2 Субъекты права собственности

До перестройки государство было конституировано в нашем законодательстве как единый собственник всего государственного имущества. Вследствие этого был сделан вывод о том, что государственная собственность составляет единый фонд и все государственное имущество, в чем бы оно ни выражалось и в чьем бы ведении ни находилось, принадлежит на праве собственности единому и единственному собственнику - Советскому государству. Этот вывод получил обоснование и в трудах академика А.В. Венедиктова [10]. Лишь представители аграрно-правовой науки, поскольку объекты права собственности, с которыми они имеют дело, чаще всего характеризуются прикрепленностью к определенной территории, задумывались над тем, о каком государстве, собственно говоря, идет речь: о СССР или союзных республиках, либо, наконец, как о СССР, так и о республиках. Однако этот вопрос так и не получил разрешения ни в доктрине, ни в законодательстве [34, с.18].

В связи с расширением прав регионов и государственных предприятий, а также с ростом центробежных тенденций многие ученые и практики сочли тезис о том, что государственная собственность принадлежит только одному единственному владельцу, несовместимому с жизненными реалиями. Напротив, была выдвинута идея многоуровневого характера государственной собственности. Одним из первых обосновал это В.П. Мозолин [31]. Таким образом они пытались преодолеть отделение государственной собственности от тех, кому она должна фактически принадлежать, в первую очередь от прямых производителей, повысить эффективность ее управления, вырвать ее из рук бюрократии.

Эти усилия не остались незамеченными законодателем. Сначала во Всесоюзном законе о собственности, а затем в республиканском законе о собственности и Основах гражданского права 1991 года был закреплен многоуровневый характер государственной собственности. Более того, если во всесоюзном законе о собственности коммунальная собственность также подпадала под понятие государственной собственности, то теперь муниципальная собственность отделена от государственной собственности [16, с.44]. В то же время законодатель не поддержал предложение о предоставлении государственным предприятиям права собственности на закрепленное за ними имущество или хотя бы на его часть. В настоящее время многоуровневый характер государственной собственности и круг ее субъектов определены в гражданском, а в известной мере и в конституционном законодательстве (ст. 212, 214 ГК; п. «д» ст. 71; подп. «г» п. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность, т. е. собственность, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам. Государственная собственность по-прежнему характеризуется единством фонда, но лишь в пределах того субъекта, которому она принадлежит, как бы он ни вводил ее в гражданский оборот: непосредственно или при посредстве действующих от своего имени юридических лиц, что чаще всего и бывает [7]. Отделение муниципальной собственности от государственной впервые было осуществлено в российском законе о собственности. Вслед за ним по тому же пути пошли и другие законодательные акты.

В настоящее время муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности - наряду с частной, государственной и иными - как в Конституции РФ, так и в ГК (см. п. 2 ст. 8 и п. 2 ст. 9 Конституции РФ; ст. 212, 215 ГК). Но если круг субъектов государственной собственности ограничен в законе достаточно четко, то это высказывание нельзя применить к субъектам муниципальной собственности, к которым употребляется расплывчатая формулировка - в качестве таковых выступают городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования [14]. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вслед за Конституцией и ГК муниципальная собственность определена как собственность муниципальных образований. К субъектам права муниципальной собственности могут быть отнесены города (кроме городов федерального значения), рабочие, дачные и курортные поселки, села, деревни и т.д. [53].

Таким образом, тезис о единстве фонда собственности в очерченных пределах сохраняет силу в отношении не только государственной, но и муниципальной собственности.

2.3 Специфика гражданской правосубъектности государственных и муниципальных органов

Особое значение в сфере гражданской правосубъектности представляют публично правовые образования, под которыми принято понимать: Российскую Федерацию, субъекты Федерации и муниципальные образования – в узком смысле, в широком смысле ­­­– иностранные государства, субъекты сложных иностранных государств, муниципалитеты, а также административно-территориальные единицы иностранных унитарных государств. Следует отметить, что гражданский правовой статус всех публичных правовых образований, и в частности муниципалитетов, вызывает горячие споры среди ученых-юристов и практикующих юристов. Так, ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» имеет название «Органы местного самоуправления как юридические лица» и тем самым дает основание для буквального толкования закона, предполагающего в данном случае признание за муниципальным образованием статуса юридического лица с вытекающими правовыми последствиями [46].

В соответствии с современным законодательством для того, чтобы организация считалась юридическим лицом, ей мало только обладать признаками, перечисленными в ст. 48 ГК РФ, необходимо еще пройти государственную регистрацию (согласно п. 2 ст. 51 ГК РФ). В виду того, что государственные органы не регистрируются, некоторые сторонники теории о самостоятельной правосубъектности органов государства предлагают даже изменить действующий ГК, предусмотрев в нем «такой порядок образования и прекращения их деятельности, при котором данные органы будут создаваться, реорганизовываться и прекращать свою деятельность по решению компетентных государственных органов на основе общих положений об организациях данного вида» [45].

Другие авторы вследствие отсутствия регистрации государственных органов и органов местного самоуправления понимают, что последние «никак не могут быть юридическими лицами в строгом смысле этого понятия». Поэтому, определяя статус этих органов, было бы более правильным указывать, что они обладают правами юридического лица, а не являются юридическими лицами. Данная концепция продвигается и законодательством – п.2 ст.41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Однако данные положения вошли в противоречие с ныне действующим ГК РФ, поскольку он не знает таких «квазисубъектов» и не может распространять на них свое действие [17, с.63].

Однако, и Высший арбитражный суд РФ в ряде своих постановлений, отменяя решения нижестоящих судебных инстанций, обязывает их при новом рассмотрении дела устанавливать, обладает ли тот или иной государственный орган признаками юридического лица, перечисленными в ст. 48 ГК РФ [4]. Более того, иногда он прямо признает орган государства юридическим лицом.

Для того чтобы обосновать возможность того или иного органа действовать от имени публично-правового образования, следует, таким образом, не устанавливать наличие или отсутствие юридической личности этого органа, а анализировать содержание его компетенции.

ГЛАВА 3. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ

3.1 Осуществление права государственной и муниципальной собственности

В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления права собственника в отношении имущества, являющегося частью муниципальной собственности, осуществляются местными органами власти от имени муниципалитета, а также в случаях, предусмотренных для Законами субъектов Российской Федерации и уставами субъектов Российской Федерации, самим населением [44].

В отличие от предыдущего законодательства круг субъектов предпринимательства по правам человека сужен, а его содержание ограничено. Гражданский кодекс предусматривает, что государственные и муниципальные унитарные предприятия могут быть наделены правом хозяйственного ведения, за исключением предприятий федерального казначейства, имущество которых передается на основании оперативного управления. Соответственно, Гражданский кодекс не предусматривает использование права хозяйственного ведения в качестве средства реализации форм собственности, кроме государственной и муниципальной собственности [18, с.69]. Позиция, занятая Гражданским кодексом в вопросе о границах использования права хозяйственного ведения, соответствует ст. 8 Федерального закона о введении в действие части первой Гражданского кодекса, которая предусматривает преобразование предприятий, которые не являются государственной или муниципальной собственностью и основаны на праве полного экономического управления, в деловые товарищества, компании или кооперативы, или их ликвидацию [30].