Файл: Право государственной и муниципальной собственности (История развития права государственной и муниципальной собственности).pdf

Правила об унитарных предприятиях, основанные на праве оперативного управления, при условии, что владельцы их имущества являются их учредителями, применяются к этим предприятиям до тех пор, пока они не будут преобразованы или ликвидированы. Отказ использовать право хозяйственного ведения при реализации других форм собственности был поспешным и на практике приводил к всевозможным трудностям. По-видимому, это было вызвано эйфорией, связанной с экономическими обществами и партнерствами, которые на определенном этапе рассматривались как оптимальная правовая форма для формирования юридических лиц, занимающихся коммерческой деятельностью [19, с.87]. Трудно понять, почему, например, кооперативная, общественная или религиозная организация не может образовать дочернюю компанию, отдавая ей часть своей собственности в экономической юрисдикции, но необходимо идти по пути создания экономического партнерства или общества. давая ему право владеть собственностью. В настоящее время наблюдается возрождение в категории управления экономикой.

Так, Федеральный закон «О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности» в ст. 24 Закона предусмотрел, что профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации владеют, пользуются и распоряжаются имуществом, находящимся не только в их собственности, но и в хозяйственном ведении. По всей видимости, можно ожидать дальнейшего расширения границ использования права хозяйственного ведения. Это право также сужено по содержанию, что нашло отражение не только в переименовании соответствующего закона, но и в методе определения прав собственника в отношении собственности в хозяйственной юрисдикции [31]. Если раньше право полного экономического управления строилось по той же модели, что и право собственности, то теперь права государственного или муниципального предприятия, которому принадлежит право хозяйственного ведения, строго ограничены, и в то же время достаточно широко определены права на это имущество самого собственника [19]. Объясняется это тем, что размер уставного фонда такого предприятия не может быть меньше суммы, определенной законом о государственных и муниципальных предприятиях. Если в конце финансового года стоимость чистых активов предприятия меньше размера уставного капитала, орган, уполномоченный на создание предприятия, обязан уменьшить уставный капитал в установленном порядке. Если стоимость чистых активов меньше суммы, установленной законом, предприятие может быть ликвидировано по решению суда [20, с.147].

Право хозяйственного ведения по своему содержанию в настоящее время резко ограничено. Объясняется это его жесткой привязкой к праву государственной и муниципальной собственности, что, пожалуй, особенно сказалось в Указе Президента РФ от 14 октября 1992 г. «О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду» [45]. Указ по существу заложил основу для резкого ограничения прав государственных и муниципальных предприятий распоряжаться имуществом, обеспеченным ими, прежде всего недвижимым имуществом. Такая же тенденция четко прослеживается в Гражданском кодексе, даже если оставить в стороне вопрос о правовом режиме собственности государственных предприятий, в отношении которого имущество обеспечивается правом оперативного управления и чьи права в отношении этого имущества еще более ограничены [32]. В результате, право на экономическое управление, не говоря уже о праве на оперативное управление, хотя формально закреплено в законе как права собственности, является бескровным. По своему содержанию они даже более ограничены, чем прежнее право оперативного управления (ст. 93 ГК 1964 г.) хотя последнее в свое время резко критиковалось как атрибут административно-командной системы, препятствующий развитию рыночных отношений. Кажется, что ограничения права на управление экономикой и, скажем, в будущем, права на оперативное управление далеко не всегда оправданы, особенно с учетом расширения сферы использования права на управление экономикой. В то же время крайние меры не должны приниматься и строиться по той же модели, что и собственность.

Ранее бюджетные ассигнования преобладали среди источников формирования основных фондов, а пополнение оборотных средств - сырья, топлива и материалов - осуществлялось в основном за счет собственных средств предприятий. В настоящее время эта разница, в любом случае, в отношении предприятий, владеющих собственностью на основе управления экономикой, в значительной степени нивелируется [21, с. 35]. Полномочия предприятий по управлению основными средствами были значительно ограничены; предприятие могло бы управлять гораздо более свободно обращающимися активами. Это не означает, что это различие было отменено, но теперь оно переместилось в несколько иную плоскость и проводится в зависимости от того, является ли недвижимость недвижимой или подвижной. Наконец, ранее основные средства были полностью списаны кредиторами, и сбор оборотных средств может взиматься сверх обычных потребностей предприятия. Теперь унитарное предприятие в принципе отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, независимо от того, относится ли оно к основным средствам или оборотному капиталу. В свою очередь, оно не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества (п. 5 ст. 113 ГК) [46].

Что же касается собственника имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, то он также не отвечает по обязательствам предприятия, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК. Таким образом, собственнику может быть назначена субсидиарная, т.е. дополнительная ответственность по обязательствам предприятия, если его несостоятельность вызвана собственником, а имущества предприятия недостаточно для удовлетворения кредиторов. Теперь гораздо важнее разделить собственность предприятия, основанную на праве хозяйственного ведения, на недвижимость и движимое имущество [33]. Предприятие не имеет права продавать свое недвижимое имущество по праву хозяйственного ведения, сдавать его в аренду, закладывать, производить или иным образом распоряжаться им в уставном (акционерном) капитале коммерческих компаний и товариществ. это имущество без согласия его владельца. Остальное, то есть не относящееся к недвижимости, к имуществу, принадлежащему предприятию, оно управляет самостоятельно, кроме случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создать другое унитарное предприятие в качестве юридического лица, передав ему часть своего имущества в хозяйственном ведении [50]. В этом случае дочернее предприятие имеет вторичное экономическое право в отношении переданного ему имущества. Ответственность материнской и дочерних компаний по обязательствам друг друга регулируется правилами пункта 3 статьи 56 Гражданского кодекса. В частности, материнская компания несет субсидиарную ответственность по обязательствам дочерней компании в случае недостаточности ее имущества, если несостоятельность дочерней компании вызвана компанией, которая ее учредила. С другой стороны, если материнская компания учредила дочернюю компанию для освобождения от ответственности перед кредиторами, взыскание может также взиматься с имущества, переданного материнской компанией дочерней компании [24].

Среди прав собственности не владельцев, ст. 216 ГК РФ также называются права на оперативное управление имуществом. Если право на экономическое управление (а до него - право на полное экономическое управление) появилось в нашем законодательстве относительно недавно, обратный отсчет права на оперативное управление восходит к началу 60-х годов. Впервые категория оперативного управления была закреплена в Основах гражданского законодательства 1961 года и прошла несколько этапов ее развития. Теперь подробное описание закона оперативного управления приведено в ст. 296-300 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также подзаконных актов, среди которых, прежде всего, следует упомянуть Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1003 «О реформе государственных предприятий» [49], постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 908 «Об утверждении Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия», постановление Правительства РФ от 6 октября 1994 г. № 1138 «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)» [47]. В этих нормативных актах закреплен круг субъектов права оперативного управления, установлены пределы и способы его осуществления.

По законодательству, действующему в данное время, субъектами права оперативного управления являются казенные предприятия, а также финансируемые собственником учреждения (ст. 115 и 120 ГК). Государственное предприятие может быть создано по решению Правительства Российской Федерации на основе имущества, принадлежащего федеральному правительству. Такое предприятие называется федеральным казначейским предприятием. Действующее законодательство определяет порядок создания государственного предприятия на основе ликвидируемого федерального государственного предприятия [51]. Государственное предприятие может быть создано в других случаях. Также представляется, что государственное предприятие может быть создано на основе не только федеральной собственности, но и имущества, принадлежащего субъектам Федерации, или муниципальной собственности. Что же касается учреждений как носителей права оперативного управления, то они могут быть созданы на базе всех допускаемых в Российской Федерации форм собственности [36].

Содержание и круг осуществления права оперативного управления наиболее общим образом выделены в п. 1 ст. 296 ГК РФ: «Казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им». Мы обращаем внимание на тот факт, что эта характеристика права оперативного управления применима как к государственным предприятиям, так и к учреждениям, и исходит из того факта, что правоспособность обоих является особой. Владельцу имущества, переданного государственному предприятию или учреждению для оперативного управления, предоставляется право изъять лишнее, неиспользованное или использованное для других целей имущество и распоряжаться им по своему усмотрению [24].

Ранее было отмечено, что государственные и муниципальные предприятия, имущество которых находится на праве хозяйственного ведения, не вправе распоряжаться недвижимостью без согласия собственника. В отношении государственных предприятий, имущество которых защищено правом оперативного управления, предусмотрено, что они не вправе без согласия собственника распоряжаться не только недвижимостью, но и движимым имуществом. Что касается продукции, производимой государственным предприятием, оно продает ее самостоятельно, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами. Таким образом, продукция, выпускаемая государственным предприятием в соответствии с планом заказов для государственных нужд, подлежит реализации по утвержденным ценам тем потребителям, которые указаны в заказе уполномоченного органа [27, с.84].

Что же касается ответственности казенного предприятия по обязательствам, то на нее распространяются правила п. 5 ст. 113 ГК РФ; казенное предприятие отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, но не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. В то же время Российская Федерация как субъект гражданского права несет субсидиарную ответственность по обязательствам государственного предприятия в случае нехватки имущества. Обращаем внимание на тот факт, что Российская Федерация несет субсидиарную ответственность не только в случаях, предусмотренных пунктом 3 статьи 56 Гражданского кодекса, но и в других случаях, когда имущество самого казначейского предприятия является недостаточным для удовлетворения требований его кредиторы [48]. В случае создания государственного предприятия на основе имущества субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности соответствующие положения соответственно применяются к субсидиарной ответственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования за обязательства государственного предприятия [52]. В то же время Российская Федерация как субъект гражданского права несет субсидиарную ответственность по обязательствам государственного предприятия в случае нехватки имущества. Обращаем внимание на тот факт, что Российская Федерация несет субсидиарную ответственность не только в случаях, предусмотренных пунктом 3 статьи 56 Гражданского кодекса, но и в других случаях, когда имущество самого казначейского предприятия является недостаточным для удовлетворения требований его кредиторы [54]. В случае создания государственного предприятия на основе имущества субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности соответствующие положения соответственно применяются к субсидиарной ответственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования за обязательства государственного предприятия.

Теперь снова обратим внимание на характеристику права оперативного управления, принадлежащего финансируемым собственником учреждениям. По сравнению с правом на оперативное управление государственными предприятиями это право еще более ограничено по содержанию [28, с.84]. Учреждение не вправе отчуждать или иным образом распоряжаться обеспеченным им имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему в соответствии с сметой1. Учреждение несет ответственность по своим обязательствам имеющимися в его распоряжении средствами. Имущество учреждения, независимо от того, включено оно в состав основных средств или активов в обращении, зарезервировано у собрания кредиторов. В случае нехватки средств, находящихся в распоряжении учреждения, владелец соответствующего имущества несет субсидиарную ответственность по своим обязательствам [39].