Файл: Опекунство (общая характеристика) (История становления института опеки и попечительства в России).pdf

Очередная и последняя попытка реформирования опекунского права, предпринятая в 1915 г. Межведомственным совещанием под председательством министра юстиции И. Е. Ильяшенко, закончилась разработкой нового проекта опекунского устава. По проекту «высшими опекунскими начальниками становились участковые мировые суды, а в качестве высших опекунских установлений - съезды мировых судей. Новацией проекта явилось осуществление опеки над малолетними до достижения ими совершеннолетия (21 год), а также отобрание детей от порочных родителей для помещения их на воспитание в добропорядочную семью, приют или иное соответствующее учреждение»^[9]. Проект принят не был, а следовательно, он не оказал влияния на формирование института опеки и попечительства над несовершеннолетними в России.

После октября 1917 г. начался период ломки традиционных правовых институтов, в том числе и опеки. Теперь опека вместо сословного приняла общегосударственный характер. Основной идеей этой части нового права являлся государственно-общественный характер попечения и преобладание попечения о личности над управлением имуществом.

По Кодексу 1918 г. опека могла осуществляться как опекунами и попечителями, так и непосредственно опекунскими учреждениями (ст. 184) в лице Отделов социального обеспечения (при губернских, а в Петрограде и Москве при городских Совдепах). Устанавливалось «ясное различие между двумя институтами: опекун - лицо, охраняющее все личные и имущественные интересы подопечного, являющееся его защитником и представителем (ст. 188); попечитель - лицо, уполномоченное на совершение отдельных сделок или на управление имуществом вообще (ст. 189)»^[10]. Опекун назначался Отделом социального обеспечения (ст. ст. 194 - 197), а попечитель назначался только по ходатайству того лица, над которым оно устанавливалось (ст. 198).

В качестве основного отличия опеки того времени фигурирует концентрация внимания на охране личности подопечного, его личных интересов, тогда как имущественные права несовершеннолетнего находились как бы вне сферы внимания. Высказывалось мнение, что в дореволюционный период важно было охранять принадлежащее сиротам недвижимое имущество, добросовестно им управлять, получать с него доходы, однако после революции задача заключалась в том, чтобы не дать погибнуть полунищему ребенку, сохранить для него мало-мальски ценный скарб, оставшийся от родителей.

Из содержания Семейного кодекса 1918 г. вытекала еще одна особенность опеки того времени. Опекун ребенку назначался «из числа лиц, способных выполнять эту должность, и каждый гражданин Российской Республики, назначенный отделом социального обеспечения опекуном, обязан принять опеку. Лишь немногие могли отказаться от выполнения этой обязанности, и только тогда, когда имели место основания для отказа (болезнь или телесный недостаток, затрудняющий деятельность по опеке; наличие четырех и более малолетних детей; пребывание в должности опекуна над другим ребенком)»^[11].

Таким образом, первый российский Семейный кодекс в чем-то поддерживал ставшие традиционными положения, касающиеся детей, утративших родительское попечение, а в чем-то привносил нечто новое, соответствующее духу того времени. Сюда входили главным образом предписания, «связанные с общеполитическими установками, а также с задачами дня. А так как одна из них заключалась в борьбе с беспризорностью, опека рассматривалась как профилактическая (предупредительная) мера борьбы с беспризорностью, как одно из наиболее действенных средств предупреждения беспризорности»^[12].

Реализация задач, связанных с охраной детей, лишившихся родительского попечения, справедливо ставилась в зависимость от тщательного выявления обездоленных малолетних граждан. Опека могла считаться правильно поставленной только в том случае, если ни один ребенок (или подросток), подлежащий опеке, не ускользнет из области внимания Отдела народного образования. А в результате передачи функций по опеке губернским отделам происходило существенное отдаление данных органов от места нахождения детей-сирот, в чем уже тогда виделся один из недостатков действующих положений об опеке.

Второй по счету Семейный кодекс России, введенный в действие с 1 января 1927 г., также много внимания уделял опеке и попечительству над несовершеннолетними как способу защиты их личности, законных прав и интересов, охраны их имущества в случаях, предусмотренных законом

Для Семейного кодекса 1927 г. характерно также повышенное внимание к производству дел по опеке и попечительству, которому посвящалась специальная глава. Одновременно уточнялось, на кого возлагалась обязанность в трехдневный срок извещать об оставшихся без родительского попечения детях. И после введения в действие Семейного кодекса продолжался поиск универсальной формы опеки и попечительства для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Но, с одной стороны, предпринимались поиски облегчения судьбы таких детей, а с другой - ограничивались возможности их наиболее подходящего устройства по соображениям классового характера.

Значительные перемены в правовом регулировании опеки над несовершеннолетними произошли лишь в 1969 году, с принятием нового Кодекса о браке и семье РСФСР (далее - КоБС РСФСР). Обязанности опекуна по воспитанию подопечного ребенка были четко отделены от обязанностей по обеспечению имущественных интересов. Опекун наделялся всей полнотой родительских прав и обязанностей, и закон возлагал на него такую же ответственность за судьбу несовершеннолетнего, как и на родителей. Этот факт подчеркивала также безвозмездность опеки: «КоБС РСФСР 1969 года не содержал никаких оговорок относительно какого-либо вознаграждения опекуну за осуществление им своих обязанностей по отношению к несовершеннолетнему подопечному»^[13].

Кардинальные перемены в правовом регулировании отношений по опеке начались с принятием первой части ГК РФ, в которой закреплены правила об установлении, осуществлении и прекращении опеки, как в отношении взрослых, так и в отношении детей (ст. ст. 31 - 40). И хотя в СК РФ осталась гл. 20, посвященная опеке и попечительству как форме воспитания детей, утративших родительское попечение, после принятия ГК РФ, а потом и Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» отношения в этой сфере стали предметом гражданско-правового регулирования. Нормы гражданского права заняли ведущее место в правовом регулировании отношений по опеке и попечительству, вследствие чего защита прав осиротевших детей растворилась в проблемах гражданско-правового характера, что не могло не сказаться на понимании сущности опеки над несовершеннолетними, оставшимися без родителей и семьи.

Итак, несмотря на то, что правоотношения опеки упоминались уже в Русской правде и вплоть до конца XIX в. в России признавалась необходимость обеспечения детей, оставшихся без родителей, но закон в основном регулировал отношения по конкретным конфликтным делам, а сам правовой институт опеки и попечительства полностью сформирован не был. Забота о детях, оставшихся без попечения родителей, возлагалась на государственные органы. Система опекунских учреждений была сформирована по сословному признаку. Все нормы института опеки и попечительства располагались в гражданском законодательстве: опека понималась только как гражданско-правовой институт, и ее основным назначением было представление имущественных интересов подопечного в гражданском обороте.

После революции 1917 года институт опеки и попечительства претерпел существенные изменения. В качестве основного отличия опеки того времени фигурирует концентрация внимания на охране личности подопечного, его личных интересов, тогда как имущественные права несовершеннолетнего находились как бы вне сферы внимания. Несмотря на наличие правового регулирования опеки и попечительства, в послереволюционный период в России проблема устройства детей, оставшихся без семьи, родителей, в силу разных причин продолжала существовать и оставалась острой.

Таким образом, опека как социально-правовой институт в нашем государстве возник еще во времена Древней Руси, и, конечно же, постоянно трансформировался, но основную свою функцию – защиту прав и законных интересов опекаемых сохранял всегда.

1.2. Общие положения института опекунства в Российской Федерации

Для охраны интересов, в том числе имущественных, некоторых категорий граждан законодательством РФ в рамках гражданского и семейного права предусмотрен институт опеки и попечительства. Для того, чтобы иметь точное представление об этом институте, а также для разграничения этих двух понятий, необходимо первоначально дать определение опеке и попечительству.

В соответствии со ст. 31 ГК РФ опека устанавливается для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан^[14]. Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания. Соответствующие этому права и обязанности опекунов и попечителей определяются семейным законодательством.

Согласно ст. 2 ФЗ «Об опеке и попечительстве» под опекой понимается форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия.

Попечительство же является формой устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии с требованиями ГК РФ^[15].

Таким образом, опека устанавливается:

1. при выявлении органом опеки и попечительства лиц, нуждающихся в опеке (детей, оставшихся без попечения родителей);
2. в случаях вынесения судом решения о признании совершеннолетнего гражданина недееспособным вследствие психического расстройства (ст. 285 ГПК РФ)^[16].

Попечительство устанавливается в следующих случаях:

1. Выявление несовершеннолетних в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, впервые оставшихся без попечения родителей.
2. При достижении малолетним подопечным четырнадцати лет (опека прекращается, начинается попечительство. Опекун становится попечителем без дополнительного решения об этом - ст. 40 ГК РФ).
3. При вынесении судом решения о признании гражданина ограниченно дееспособным (ст. 285 ГПК РФ)^[17].

Деятельность по опеке и попечительству осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1. свободного принятия гражданином обязанностей по опеке или попечительству и свободного отказа от исполнения опекуном или попечителем своих обязанностей;
2. контроля над деятельностью по опеке и попечительству;
3. обеспечения защиты прав и законных интересов подопечных^[18].

Основные задачи органов опеки и попечительства вытекают из принципов государственного регулирования, определяющего публичные функции в сфере организации и осуществления опеки и попечительства.

К таковым законодатель относит: 1) защиту прав и законных интересов соответствующих категорий граждан; 2) надзор над деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане; 3) контроль над сохранностью имущества и управлением имуществом подопечных либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей^[19].

Следует отметить, что некоторые авторы критикуют такой подход к задачам опеки. Например, А. М. Нечаева пишет: «Обращаясь еще к одному общему положению этого Закона, предусматривающему в ст. 7 задачи органов опеки и попечительства, нетрудно заметить, что здесь нет главного: надлежащего воспитания ребенка, оставшегося без семьи и родителей. Все перечисленные задачи обращены не к ребенку, а к совершеннолетним гражданам, контролю за сохранностью их имущества. То же самое можно сказать о содержании ст. 8 Закона, предусматривающей полномочия органов опеки и попечительства»^[20].

Опека и попечительство - комплексный институт, который несет в себе нормы не только гражданского и семейного права, что обусловлено необходимостью обеспечения нуждающихся в этом граждан всеми видами охраны их прав и законных интересов (в первую очередь, их личных и имущественных прав).