Файл: Опекунство (общая характеристика) (История становления института опеки и попечительства в России).pdf

Система органов опеки и попечительства в последние десятилетия подвергалась неоднократным изменениям. После принятия части 1 ГК РФ и развития соответствующих его положений в нормах СК РФ и ряда других законодательных актов функции опеки и попечительства были возложены на органы местного самоуправления. В настоящее время эти функции переданы с муниципального уровня на уровень исполнительной власти субъектов РФ. Законодательным органам субъектов РФ рекомендовано детально урегулировать отношения по опеке и попечительству в соответствующих законах субъектов РФ.

Следует отметить, что во многих субъектах федерации функции органов опеки и попечительства выполняют все же муниципалитеты, только теперь в рамках института делегирования отдельных государственных полномочий. Например, согласно ч. 2 ст. 5 Закона Республики Хакасия «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в Республике Хакасия и наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Хакасия государственными полномочиями по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних»: «В систему органов опеки и попечительства Республики Хакасия входят орган исполнительной власти Республики Хакасия, уполномоченный на организацию деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, и уполномоченные органы опеки и попечительства, созданные в муниципальных районах и городских округах. Органы опеки и попечительства создаются органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Хакасия в соответствии с переданными государственными полномочиями по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних»^[21].

В связи с вышеизложенным название органов опеки и попечительства, их местонахождение может определяться в каждом субъекте РФ по-разному: данные органы могут быть образованы как в составе Министерства социальной защиты населения области, так и в составе Министерства образования области или др. Орган опеки и попечительства в основном располагается при администрации района (в том же здании или комплексе), но может и располагаться отдельно^[22].

Необходимо отметить, что правовое регулирование деятельности органов опеки и попечительства на сегодняшний момент критикуется многими учеными. Необходимо отметить наиболее значимые моменты. Примечательно что абзац 3 п. 1 ст. 121 СК РФ содержит императивную норму: «Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается»^[23].

В то же время п. 4 ст. 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» предусматривает: «Полномочия органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки и попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, могут осуществлять образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации»^[24].

Такое распыление полномочий в сфере обеспечения прав и интересов несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, должно быть достаточно обоснованным, а процесс их исполнения должен постоянно контролироваться государством. Обращает на себя внимание то, что и в Федеральном законе, и в подзаконных нормативно-правовых актах содержится открытый перечень организаций, которым могут быть переданы соответствующие полномочия органов опеки и попечительства. «Иные организации» - значит ли это, что полномочия по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, подбору и подготовке граждан, желающих взять ребенка на воспитание, могут быть переданы любой общественной организации, например благотворительной, религиозной? Не ставя под сомнение заботу различных фондов, церкви о сиротах и детях, в силу иных причин оставшихся без попечения родителей, нельзя отрицать и известные случаи вовлечения детей в различные религиозные секты, фактическое создание детских притонов и т.п.^[25].

Совершенно оправдан в этой части подход законодателя в установлении обязанности должностных лиц учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений и других учреждений) и иных граждан, располагающих сведениями о детях, оставшихся без попечения родителей, сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей (п. 1 ст. 122 СК РФ).

Однако в указанных подзаконных актах предполагается не только выявление как таковое, т.е. информирование органа опеки и попечительства, но и проведение обследования условий жизни ребенка. В этом случае речь уже не может идти о любой организации.

Особый интерес вызывает п. 2 Правил подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах», согласно которому иные организации могут осуществлять полномочия органов опеки и попечительства «в случае отсутствия или недостаточности у органов опеки и попечительства организационных, кадровых, технических и иных возможностей». Какие возможности могут вовсе отсутствовать у органа опеки и попечительства либо их будет недостаточно для осуществления отдельных полномочий? Кто и в какой форме подтверждает этот факт и тем самым инициирует процесс передачи полномочий^[26]? Очевидно, что данная норма также предусматривает необоснованно широкие пределы усмотрения, прежде всего, самих органов опеки и попечительства, потому как именно они принимают решение о передаче полномочий.

Безусловно, обязанность назначать опекунов (попечителей) и контролировать выполнение ими своих функций - основная обязанность органов опеки и попечительства в данной сфере. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей может повлечь негативные последствия.

Со времени, когда несовершеннолетний, лишившийся родительского попечения, устроен, функции органов опеки и попечительства переходят в другую плоскость - надзора за тем, как осуществляются лицом (физическим, юридическим) права и обязанности представителя интересов ребенка. Имеется в виду надзор за качеством его деятельности. Такой надзор является неотъемлемой частью всей работы органов опеки и попечительства в части, касающейся ситуации утраты ребенком своей семьи, родителей. Органами опеки и попечительства осуществляется надзор за деятельностью опекунов и попечителей по месту жительства подопечных либо, если опекуны или попечители назначены по их месту жительства, органами опеки и попечительства по месту жительства опекунов или попечителей^[27].

Органы опеки и попечительства проводят плановые и внеплановые проверки условий жизни подопечных, соблюдения опекунами их прав и законных интересов, обеспечения сохранности их имущества.

При помещении подопечного под опеку или попечительство плановая проверка проводится в виде посещения подопечного:

1. один раз в течение первого месяца после принятия органами опеки и попечительства решения о назначении опекуна;
2. один раз в три месяца в течение первого года после принятия органами опеки и попечительства решения о назначении опекуна;
3. один раз в шесть месяцев в течение второго года и последующих лет после принятия органами опеки и попечительства решения о назначении опекуна.

При проведении плановых и внеплановых проверок осуществляется оценка жилищно-бытовых условий подопечного, состояния его здоровья, внешнего вида и соблюдения гигиены, эмоционального и физического развития, навыков самообслуживания, отношений в семье, возможности семьи обеспечить потребности его развития^[28].

В случае изменения места жительства подопечного органы опеки и попечительства по новому месту его жительства при получении личного дела подопечного обязаны в течение трех дней со дня его получения провести внеплановую проверку. По результатам проверки составляется акт проверки условий жизни подопечного, соблюдения опекуном прав и законных интересов подопечного, обеспечения сохранности его имущества, а также выполнения опекуном требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей.

Согласно ст. 121 Семейного кодекса РФ «органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации», а ст. 56 СК РФ предписывает органу опеки и попечительства защиту прав и интересов ребенка по месту его «фактического нахождения»^[29] - строго в соответствии с базовым мировым принципом: местная власть отвечает за каждого ребенка, фактически находящегося или оказавшегося на подведомственной ей территории. Естественно, защита прав и законных интересов ребенка подразумевает и профилактику безнадзорности, и всю социальную работу на местах. Однако, СК РФ, регламентируя функции и права данного института, не говорит о способах выявления насилия над ребенком, о правовых основаниях социального вмешательства в семью, о социальном сопровождении и т.п. и т.д. Указанный перекос Семейного кодекса привел к тому, что специалисты по охране прав детей органов опеки и попечительства занимаются, как правило, только кругом вопросов, прописанных в разделе VI СК РФ и очень важный круг вопросов остается за пределами их компетенции^[30].

Итак, в рамках нормативного определения рассматриваемого института законодатель воспринял двоякий подход в использовании термина «опека» в юридическом обиходе. Опека в официальной трактовке - не только осуществление заботы со стороны физического лица, но и пребывание несовершеннолетнего или недееспособного гражданина в специальном медицинском или социальном учреждении. Исходя из анализа их задач и функций, органы опеки и попечительства, реализуя свое назначение, играют роль представителя интересов, с одной стороны, государства, с другой - ребенка. Причем представителя особого рода, действующего в определенной Семейным кодексом семейно-правовой сфере в отличие от представительства, предусмотренного ст. 182 ГК, имеющего прямое отношение к гражданско-правовым сделкам. Необходимо обратить внимание на то, что многие современные авторы считают недостаточно четким правовое регулирование понятия, полномочий и функций органов опеки и попечительства. В частности многие авторы считают недопустимым расширение перечня организаций, которым могут быть переданы соответствующие полномочия органов опеки и попечительства.

Основаниями прекращения опеки являются:

• 1. смерть опекуна или попечителя либо подопечного;
  2. истечение срока действия акта о назначении опекуна или попечителя;
  3. освобождение либо отстранение опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей;
  4. случаи, предусмотренные статьей 40 Гражданского кодекса Российской Федерации, а именно:

во-первых, опека и попечительство над совершеннолетними гражданами прекращаются в случаях вынесения судом решения о признании подопечного дееспособным или отмены ограничений его дееспособности по заявлению опекуна, попечителя или органа опеки и попечительства.

во-вторых, по достижении малолетним подопечным четырнадцати лет опека над ним прекращается, а гражданин, осуществлявший обязанности опекуна, становится попечителем несовершеннолетнего без дополнительного решения об этом.

в-третьих, попечительство над несовершеннолетним прекращается без особого решения по достижении несовершеннолетним подопечным восемнадцати лет, а также при вступлении его в брак и в других случаях приобретения им полной дееспособности до достижения совершеннолетия.

Кроме того, опекун, попечитель могут быть освобождены от исполнения своих обязанностей по их просьбе.

Орган опеки и попечительства может освободить опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей, в том числе временно, в случае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя.

Орган опеки и попечительства вправе отстранить опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей. Отстранение опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей допускается в случае:

• 1. ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей;
  2. нарушения прав и законных интересов подопечного, в том числе при осуществлении опеки или попечительства в корыстных целях либо при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи;
  3. выявления органом опеки и попечительства фактов существенного нарушения опекуном или попечителем установленных федеральным законом или договором правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом.

В случаях, предусмотренных частями 3 – 5 ст.29 ФЗ «Об опеке и попечительстве», права и обязанности опекуна или попечителя прекращаются с момента принятия органом опеки и попечительства акта об освобождении опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей либо об их отстранении от исполнения возложенных на них обязанностей.