Файл: Управление миграционными процессами (Миграция как социальное явление).pdf
Добавлен: 16.05.2023
Просмотров: 394
Скачиваний: 2
Серьезной проблемой является отсутствие в России официально одобренной федеральной миграционной стратегии, которая бы учитывала объективные факторы настоящего и будущего развития страны и увязывала бы воедино все виды миграции и интересы федерального государства, его субъектов и муниципальных образований, а также различных групп населения, включая мигрантов. Концепция регулирования миграционных процессов, одобренная Правительством в марте 2003г. (распоряжение № 256-р), не закрывает этот пробел, поскольку не содержит четких установок относительно миграционной политики страны.
В качестве возможных стратегических направлений в осуществлении миграционной политики можно выделить серьезное стимулирование иммиграции, подразумевающее вовлечение в иммиграционный поток выходцев из стран старого зарубежья (прежде всего из Восточной и Юго-Восточной Азии и других стран) и, как следствие, выработку государством особых подходов к их расселению и адаптации; а также селективный отбор мигрантов, который возможен только при серьезном государственном регулировании рождаемости и смертности.
Сейчас приоритетными задачами ФМС в области привлечения и использования в России иностранной рабочей силы являются совершенствование нормативно-правовой базы внешней трудовой миграции, разработка механизма квотирования привлечения иностранных работников на региональном и федеральном уровнях, принятие мер по борьбе с незаконной трудовой миграцией, в частности -введение действенных штрафных санкций.
На федеральном уровне управление миграциями в течение длительного времени фокусировалось на приеме вынужденных мигрантов из бывших союзных республик. В последние годы акцент переместился на ограничение притока населения в Россию из других стран, что нашло яркое отражение в законах о гражданстве и об иностранных гражданах. Таким образом, в сферу деятельности федерального центра попадает в основном внешняя миграция, да и то не вся. Эмиграция почти не привлекает к себе внимания. Политики лишь недавно стали выражать озабоченность «утечкой умов», но реальных шагов в этом направлении нет.
Дать однозначную оценку такому явлению как экспорт рабочей силы — достаточно сложная задача. Положительное влияние экспорта рабочей силы проявляется в том, что снижается давление на национальный рынок труда, минимизируются существующие в его структуре дисбалансы, снижается уровень безработицы и ее последствия. Экспорт рабочей силы экономически выгоден государству, так как финансовые поступления от работающих за рубежом существенно перекрывают экономические издержки. Кроме того, выезжающие за рубеж, как правило, повышают свой профессиональный и культурный уровень и после возвращения на родину благоприятно воздействуют на социальную и культурную атмосферу.
Внутренние миграции (значимые и представляющие объект управления в годы существования СССР) практически игнорируются, хотя внутренние и внешние миграции могут выступать в качестве альтернативных инструментов решения государством региональных проблем, таких, например, как ликвидация дефицита трудовых ресурсов в определенном ареале. Это тем более не оправдано, что внутренние перемещения населения значительно превосходят внешние миграции.
По-прежнему актуальной является проблема беженцев и вынужденных переселенцев, требующая своего правового и экономического решения, несмотря на комплекс уже реализованных мер. Однако на всех уровнях управления проблема их обустройства отошла на задний план, несмотря на то, что перед значительной их частью государство не выполнило взятых обязательств.
Предпринимаются попытки разрешить некоторые проблемы, существующие в этой области, - в целях реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы принято Постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006г. № 153, направленное на предоставление за счет средств федерального бюджета субсидии на приобретение жилья, право на получение которой удостоверяется государственным жилищным сертификатом. Под действие этого акта подпали граждане, признанные в установленном порядке вынужденными переселенцами и включенные территориальными органами
Региональные и муниципальные власти, как правило, не претендуют на участие в выработке миграционной политики и не проявляют интереса к миграциям, т.к. считают это прерогативой федеральной власти. Власти субъектов (и отчасти муниципальные) исполняют ограниченные регистрационно-контрольные функции (например, участвуя в обосновании квот на иностранную рабочую силу). Сказанное в полной мере относится и к Ямало-Ненецкому АО, к другим северным регионам РФ.
Постоянные перестройки в системе государственного управления миграционными процессами тормозят и осложняют деятельность миграционных служб, затрудняют оперативное решение вопросов, необходимое при работе с мигрантами. Недостаточной для эффективного решения миграционных проблем является численность сотрудников миграционных служб.
В настоящее время существует проблема в области обеспеченности информацией. Ни государство, ни население не обладают достоверной информацией по миграции, в том числе и внутренней. Существуют две причины такого положения. Во-первых, часть информации просто не собирается (например, о маятниковых миграциях или работающих вахтовым способом) или не обрабатывается. Так, при переезде внутри страны все мигранты заполняют регистрационные талоны, но не вся информация с них затем обрабатывается. Даже в отношении имеющейся информации региональные и местные статистические органы действуют не единообразно, что затрудняет сравнительный анализ ситуации. Во-вторых, значительная часть мигрантов не проходит предлагаемой официальной процедуры и не учитывается. Речь идет о незаконных мигрантах.
Основная причина сложившегося положения — в самой системе регистрации и контроля, которая, как отмечалось, весьма сложна. Как результат — мигранты избегают процедуры регистрации. Есть основания полагать, что более либеральная система в большей степени позволит узнать масштабы и качественные характеристики внешней миграции и иммигрантов. Это, в свою очередь, поможет понять ситуацию с занятостью, просчитать нагрузку на инфраструктуру (в том числе социальную) и т.д. При этом государство сможет эффективнее выполнять свои функции на всех уровнях.
Другой пример сложившейся ситуации — обоснование квот на иностранную рабочую силу в условиях, когда не известно о реальном дефиците тех или иных кадров, когда нет реальной картины ни спроса, ни предложения. Отсутствие достаточно достоверного учета масштабов миграции показывает ограниченность возможностей государства.
Известно, что в рамках демографической статистики учет миграции признается значительно более сложной задачей по сравнению с учетом рождаемости и смертности. Основная проблема состоит и в. том, что статистика миграции чаще всего имеет дело с событиями (фактами переезда), нежели с людьми (мигрантами). Это значительно увеличивает число регистрируемых явлений по сравнению, к примеру, со статистикой естественного движения. Сложности вызывает учет миграции разных видов в зависимости от сроков пребывания мигранта на новом месте.
В современных условиях возрастает роль статистических (национальных и локальных) обследований миграции, в рамках которых можно сформулировать более подробно необходимые для анализа миграции вопросы, поскольку в переписях они по понятным причинам крайне ограничены.
Другая проблема источников данных о миграции связана с достижением полной сопоставимости между странами данных о миграции - внутренней и внешней. Даже в Европе, где статистические системы хорошо развиты, сравнения статистических данных о миграции между странами затруднены из-за различий в системах регистрации. Для решения этой задачи следует принять общее согласованное определение понятий «миграционное событие» и «мигрант» и рекомендовать их использовать в международной практике. Для достижения полной сопоставимости данных необходимо, чтобы доступная статистика была понятна для ее потенциальных пользователей. Поэтому описание ее значения и содержания должно систематически сопровождать публикацию статистических данных.
Значение правильной оценки изменения численности населения возрастает там, где миграция является главным источником, компенсирующим последствия старения и восполняющим естественную убыль. Не имея относительно правильного представления хотя бы о величине и половозрастной структуре миграционных потоков, нельзя строить достоверные прогнозы численности населения. В современных условиях усиливается необходимость адекватной оценки влияния миграции на местные рынки труда, на этнический, религиозный состав населения.
В области учета внешней миграции также существуют значительные трудности. В последние годы МВД несколько раз меняло правила регистрации иностранных граждан в России. Введение (в 2000г., а затем в 2003г.) новых правил выдачи разрешения на временное проживание и вида на жительство привело к значительному сокращению числа учтенных статистикой событий переезда, то есть к своеобразным «провалам» в сборе первичных данных. Это во многом объясняет резкое снижение миграционного притока в Россию и в регионы Сибирского Севера в последние годы.
Еще хуже обстоят дела с учетом выбытий из России. Люди, меняющие место жительства, не обязаны сниматься с регистрационного учета в прежнем месте. Если переезд осуществляется внутри страны, то отметка о выбытии делается после того, как из паспортного стола по новому месту жительства поступит информация о прибытии мигранта. В отношении международной миграции эта процедура стала невозможной. С регистрационного учета снимаются, вероятно, только те люди, которые продают свое жилье в связи с выездом на постоянное место жительства из России. Остальные могут с регистрационного учета не сниматься. Это приводит к значительным расхождениям в оценке объемов миграции из России по данным российской статистики и статистики страны вселения — число иммигрантов из России, фиксируемые зарубежными источниками, как минимум на 20% превосходят российские данные.
Масштабы недоучета долгосрочных мигрантов можно показать на примере учебной миграции. Опубликованные за последние годы, данные Госкомстата о числе лиц, сменивших место жительства в связи с учебой, показывают быстрое уменьшение объемов учебной миграции в России, в том числе внутренней.
В отношении учета иностранной рабочей силы необходимо отметить, что публикуемая МВД информация отражает достаточно разнообразные сведения о привлеченной иностранной рабочей силе, в частности о числе прибывших и выбывших за отчетный период, распределении иностранной рабочей силы по странам выхода, сферам деятельности. Основным показателем выступает количество выданных иностранным гражданам разрешений на право трудовой деятельности. Например, в 2008г. таких разрешений было выдано около 378 тыс. Приведенная величина вовсе не означает, что все эти люди находились на территории России в течение года, и не позволяет понять, сколько реально в среднем работников находилось на территории России за отдельный период времени. Более информативными были бы данные о колебаниях числа занятых по месяцам и временам года.
2.3 Нормативно-правовое регулирование миграционных процессов и основные направления совершенствования миграционной политики
Современные миграционные процессы бросают «вызов» в плане разработки стратегии их учета в новых социально-экономических и политических условиях. Ее составляющими должно быть преодоление ведомственных интересов и переход к учету важнейших форм пространственной мобильности населения, включающей сезонные и временные перемещения населения.[17]
Исходя из существующих проблем в области учета миграций, специалисты полагают возможным разработку закона «О миграционной статистике». Этому способствует активизация работ по созданию автоматизированной системы учета населения «Персона» с подсистемой учета мигрантов; инициирована разработка законопроекта «О персонифицированном учете мигрантов».
Миграционная политика страны должна быть полной (включать внешнюю и внутреннюю миграцию), более либеральной, а оформление иммигрантов и внутренних мигрантов нуждается в упрощении. Только при этих условиях можно будет реально управлять процессами миграции в интересах развития страны. Для успешного решения комплекса существующих в миграционной сфере проблем требуются совместные усилия ФМС России, Минобороны, МИДа, Минобразования и науки, Минфина, Минэкономразвития и торговли и др.
Государственная миграционная политика Российской Федерации основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации, положениях Конституции Российской Федерации и выражается в федеральных законах и нормативных правовых актах, законах и нормативных правовых актах субъектов Федерации, договорах и соглашениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Порядок миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства регулируется Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"[18], Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 № 9 "О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" и приказом ФМС России от 6 июня 2009 г. № 159 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по осуществлению миграционного учета в Российской Федерации". В качестве принимающей стороны иностранного гражданина может выступать любое лицо, по адресу которого иностранный гражданин поставлен на миграционный учет и фактически находится. В случае когда юридическое лицо выступает в отношении иностранного гражданина в качестве работодателя и принимающей стороны, иностранный гражданин может быть поставлен на миграционный учет как по юридическому адресу организации, так и по адресу фактического местонахождения иностранного гражданина. Статьями 21 и 22 Федерального закона установлены основания и порядок постановки иностранных граждан на учет по месту пребывания. Основанием для постановки на учет по месту пребывания иностранного гражданина является получение территориальным органом Федеральной миграционной службы уведомления установленной формы о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания, в котором указываются все предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения. Кроме того, принимающая сторона к уведомлению о прибытии, представляемому (направляемому) в территориальный орган Федеральной миграционной службы, прилагает копию документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина, а в отношении временно пребывающего в Российской Федерации иностранного гражданина - и копию его миграционной карты. Таким образом, законодательно предусмотрен исчерпывающий перечень документов, предоставляемый принимающей стороной.