Файл: Реформа местного самоуправления в России: проблема адаптации зарубежного опыта (на примере муниципальной службы ….).pdf

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность вопросов, связанных с современным территориальным реформированием местного самоуправления обусловлена, прежде всего, особой значимостью определения оптимальной территории муниципального образования для обеспечения эффективного решения вопросов местного значения. Последние изменения в законодательстве, а также преобразование статуса многих муниципальных образований являются важными не только для современной муниципальной практики, но также для определения направлений дальнейшего развития местного самоуправления в России.

Степень научной разработанности. Проблематика современной территориальной реформы, начала разрабатываться в научной литературе задолго до самой реформы. Связано это, с одной стороны, с тем, что правоведам были, ввиду исторического или зарубежного опыта, известны те институты, которые были введены в ходе реформы. С другой стороны, авторы поднимали в своих работах те самые проблемы, которые законодатель и правоприменитель попытались решить. Одним из первых, кто исследовал такой затронутый последними изменениями аспект как внутригородские районы, был советский ученый Л.А. Велихов. Также данной проблематикой занимались
И.В. Бабичев^[1], О.И. Баженова, Е.В. Гриценко^[2], Н.Л. Пешин и др. После проведения реформы в активную дискуссию вступили П.А. Астафичев, О.И. Баженова, А.Н. Диденко, А.Н. Костюков, Т.Н. Михеева, Г.В. Трубилов и др. Среди зарубежных авторов необходимо отметить Э. Санктона^[3] и И. Слака.

В то же время следует констатировать отсутствие в настоящее время в российской муниципально-правовой науке научной работы, посвященной системному, глубокому и всестороннему анализу причин, условий и результатов современной территориальной реформы.

Цель магистерской диссертации – исследовать предпосылки современной территориальной реформы местного самоуправления, раскрыть ее специфику, проанализировать процесс реформирования, выявить достоинства и недостатки нововведений, сформулировать предложения по совершенствованию реформы и решению проблем правового регулирования, возникших в результате реформы. Исходя из поставленной цели, можно выделить следующие задачи магистерской диссертации:

1) исследовать состояние современной реформы местного самоуправления и изучить наиважнейшие аспекты территориальной организации местного самоуправления;

---

2) проанализировать предпосылки, практику осуществления и проблемы укрупнения муниципальных образований;

3) определить правовую основу территориальных изменений в местном самоуправлении;

4) раскрыть условия и проблемы создания внутригородских районов в городских округах;

5) обобщить муниципальную практику, выявить проблемы организации и проведения территориальной реформы и выработать предложения по совершенствованию правового регулирования территориальной организации местного самоуправления.

Объектом исследования настоящей работы выступают общественные отношения в сфере территориальной организации местного самоуправления. Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие общественные отношения, формирующиеся в процессе проведения современной муниципальной территориальной реформы.

Методами исследования в настоящей магистерской диссертации выступают сравнение, анализ и синтез, индукция и дедукция, абстрагирование, аналогия, классификация, обобщение, анализ научной литературы, а также исторический, формально-юридический и сравнительно-правовой методы.

Нормативную базу исследования составили Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г (совершено в г. Страсбурге)^[4], Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 19.08.2018)^[5] (далее – ФЗ № 131), иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные нормативные правовые акты. Причем, в работе в качестве исторического примера использованы акты, утратившие силу.

Научная новизна исследования состоит в расширении представлений о территориальном реформировании местного самоуправления в современной России, значимости новых институтов, введенных данным процессом. Материалы диссертации могут быть использованы для последующих научных исследований в области развития территориальных основ местного самоуправления, научном изучении различных видов муниципальных образований.

Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы для целей правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной и муниципальной власти, совершенствования процессов укрупнения муниципальных образований и создания внутригородских районов, а также нивелирования недостатков реформы муниципальных образований. В диссертации изложены предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего введенные территориальной реформой правовые институты, которые, по мнению автора, позволят повысить их качество. Также исследование может явиться источником формирования внутреннего убеждения судей высших судов при рассмотрении споров, вызванных процессами территориального реформирования. Основные положения диссертации могут быть использованы для целей Конгресса муниципальных образований Российской Федерации и иных организаций, осуществляющих деятельность в сфере местного самоуправления.

---

Структура работы обусловлена предметом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав с делением каждой главы на три параграфа и заключения.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Концептуальные аспекты реформирования местного самоуправления в современной России.

Нельзя начать исследование территориальной реформы местного самоуправления в современной России без концептуального обзора произошедших в последние годы изменений в сфере муниципальной власти.

Прежде всего, стоит отметить поправки в ФЗ № 131, касающиеся полномочий органов местного самоуправления. Частью 1.2 статьи 17 данного закона законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации наделяются правом осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Причем, стоит отметить, что изначальная редакция данной статьи^[6] предусматривала лишь одну, незначительную гарантию для органов местного самоуправления – осуществление такого перераспределения законом субъекта РФ. Согласно же действующей редакции статьи^[7] такое перераспределение может быть осуществлено лишь в предусмотренных федеральными законами случаях.

Кроме того, были внесены изменения в положения, регулирующие структуру органов местного самоуправления. В большей части они затронули порядок избрания и статус главы муниципального образования, введя институт «сити-менеджера» – главы муниципального образования, избранного представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и предоставив субъекту РФ право определять способ избрания главы муниципального образования, а высшему должностному лицу субъекта РФ – назначать половину членов вышеуказанной конкурсной комиссии и тем самым фактически назначать главу муниципального образования.

---

Реформа местного самоуправления коснулась также форм прямой и консультативной демократии. В частности, были уточнены положения о местном референдуме, муниципальных выборах и сходах граждан в част указания на невозможность проведения референдума на части территории муниципального образования, определения используемой при выборах избирательной системы и порядка организации схода граждан. Институт публичных слушаний был дополнен общественными обсуждениями, которые используются исключительно при принятии градостроительной документации и исходя из статьи 5.1 Градостроительного Кодекса РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 25.12.2018)^[8] проводятся с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Также был введен институт сельского старосты, призванного обеспечить взаимодействие органов местного самоуправления и жителей сельского населенного пункта при решении вопросов местного значения в сельском населенном пункте, расположенном в поселении, городском округе или на межселенной территории.

Однако наиболее масштабной и значимой, на наш взгляд, стала именно территориальная реформа. Она вызвала не только изменения в системе, статусе и даже количестве муниципальных образований, что имело косвенное влияние на состояние прямой и консультативной демократии, а также повлекла за собой упразднение органов, сокращение числа муниципальных служащий и иные значимые социально-политические последствия.

Вызвано такое значение территориальной реформы тем местом, которое занимает территория в системе реализации муниципальной власти. Исходя из определений организационно-правовых форм муниципальных образований, данных в ст. 2 ФЗ № 131, можно сделать вывод, что одним из основных признаков муниципального образования является его территория. Как указывает Конституционный Суд РФ «в правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера»^[9].

Однако для реализации целей местного самоуправления ценна не территория сама по себе, а люди, на ней проживающие. Как считает О.И. Баженова, «посредством определения территории муниципального образования происходит обособление территориального коллектива с закреплением пространственных пределов осуществления им муниципальной власти»^[10]. Основой муниципального образования является публичное сообщество (территориальный коллектив), который муниципальное образование объединяет с тем, чтобы органы муниципального образования регулировали его общественную жизнь. Таким образом, обязательной характеристикой любого публично-правового образования, в то числе муниципального, является не просто территория, а населенная территория. Именно для блага населения (территориального коллектива) определенной территории устанавливаются общеобязательные правила, создается система управления, упорядочивается сам территориальный коллектив, осуществляется его официальное представительство во взаимоотношениях с другими территориальным коллективами.

---

Быстрова Д.А. выделяет следующие признаки территории муниципального образования^[11]:

- целостность, которая выражается в непрерывности границ;

- заселенность;

- четко установленные границы муниципального образования;

- непрерывное осуществление на территории местного самоуправления;

- экономическая и финансовая самодостаточность.

Под последним признаком, очевидно, понимается наличие у местного населения средств, необходимых и достаточных для финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления

При этом, помимо признаков территории, следует сказать о выработанных наукой специальных критериях или принципах территориальной организации местного самоуправления^[12]:

- численность населения;

- обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами;

- социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории и др.);

- мнение населения соответствующей территории - его главного субъекта самоуправления на соответствующей территории.

Также стоит помнить о законодательно установленном критерии транспортной доступности, который действует в отношении муниципальных районов, и пешеходной доступности - в отношении сельских поселений. Не зря в п. 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления указано, что осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Президент Российской Федерации В.В. Путин также отмечал, что «местная власть должна быть устроена так … - чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой»^[13].

Необходимо жестко разграничивать термины «территориальное устройство местного самоуправления» или «муниципально-территориальное устройство» и «административно-территориальное устройство» или «административно-территориальное деление». Последний институт используется государством в лице федеральных и региональных органов в целях организации государственного управления.

В то же время муниципально-территориальное устройство на практике основывается на административно-территориальном делении. Легальные критерии отнесения населенных пунктов к городам, рабочим, курортным и дачным поселкам, сельским населенным пунктам закреплены в действующем Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.08.1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР»^[14].

---