Файл: Реформа местного самоуправления в России: проблема адаптации зарубежного опыта (на примере муниципальной службы ….).pdf

Наиболее распространенной формой является преобразование муниципального района в городской округ. В ч. 1 ст. 13 ФЗ № 131 такая процедура не предусмотрена. Сторонники принципиальной недопустимости преобразования районов в городские округа часто используют для обоснования своей позиции утверждение, что в ФЗ № 131 установлен закрытый перечень видов преобразований муниципальных образований, и, следовательно, любые иные преобразования недопустимы^[42], а целью такого регулирования является якобы стимулирование поселенческого самоуправления^[43]. Однако ФЗ № 131 не накладывает запретов на совокупность преобразований, что подтверждает и Верховный Суд РФ^[44]. Хотя некоторые авторы предлагают прямо предусмотреть в законодательстве порядок преобразования муниципального района в городской округ^[45], на наш взгляд, в этом нет необходимости, учитывая, что уже существует и применяется на практике совокупность различных указанных в ФЗ № 131 процедур.

Можно выделить две модели преобразования муниципального района в городской округ:

- городское поселение в составе муниципального района преобразуется в городской округ, а затем к нему присоединяются все остальные поселения, которые теряют свой статус муниципального образования, а муниципальный район упраздняется;

- все поселения объединяются в одно городское поселение, а уже потом это поселение преобразуется в городской округ, а муниципальный район упраздняется.

На начальной стадии, т.е. при объединении всех поселений в одно поселение (или в один городской округ) муниципальный район не исчезает и сохраняет статус самостоятельного муниципального образования. При этом согласно п. 4 ч. 3 ст. 28 ФЗ № 131 такая процедура должна сопровождаться публичными слушаниями. Исходя из положений ч. 3 ст. 13 ФЗ № 131 согласие населения поселений в границах одного муниципального района, городского округа и самого муниципального района на объединение этих поселений должно выражаться представительным органами каждого из этих муниципальных образований.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и выделение его из муниципального образования оформляется законом субъекта Российской Федерации. В итоге всех этих действий образуется городской округ, выделенный из муниципального района, причем территории обоих муниципальных образований совпадают.

---

Поскольку процедуры упразднения муниципального образования не предусмотрено (за исключением сельского поселения согласно статье 13.1
ФЗ № 131), органы местного самоуправления муниципального района переименовываются в органы местного самоуправления городского округа. Как указывают Е.С. Шугрина и Р.В. Петухов, «муниципальные образования, органы местного самоуправления в которых переименованы из органов местного самоуправления муниципального района в органы местного самоуправления городского округа, не являются, строго говоря, вновь образованными. Поэтому на них не должны распространяться механизмы правопреемства, предусмотренные в ч. 5 ст. 34 ФЗ № 131. А это создает много вопросов для муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов»^[46]. Такая проблема возникает, например, в судах, когда администрации созданных городских округов совершенно необоснованно указывают на то, что не являются правопреемниками администраций муниципальных районов с тем, чтобы не нести гражданско-правовую ответственность за несоблюдение своих договорных обязательств^[47], хотя в решениях упраздняемых представительных органов указывается обратное^[48].

Примером первой модели преобразования муниципальных районов в городские округа является Закон Московской области от 23.09.2015
№ 147/2015-ОЗ «Об организации местного самоуправления на территории Мытищинского муниципального района»^[49], согласно которому были объединены территории городского поселения Мытищи, городского поселка Пироговский, сельского поселения Федоскинское без изменения границ Мытищинского муниципального района в городской округ Мытищи. В качестве примера второй модели можно привести городской округ «Губаха» образованный из Губахинского муниципального района Пермского края^[50].

При преобразовании муниципального района в городской округ могут возникнуть следующие проблемы:

1. Проблема межселенных территорий, процедура вхождения которых в городской округ в ФЗ № 131 не предусмотрена. Формально-юридически, исходя из ныне действующих норм, необходимо создать вновь образованные поселения на межселенных территориях в порядке ст. 13.2 ФЗ № 131, а уже потом данные вновь образованные поселения объединять с городским поселением. Однако такая процедура слишком долговременная и затратная, поэтому, как правило, в законе субъекта РФ о преобразовании муниципального района в городской округ указываются все, даже не входящие на момент начала преобразования в какое-либо муниципальное образование, населенные пункты, которые включаются в образуемый городской округ.
2. При второй модели если в образуемом городском поселении, которое изначально создается как промежуточное между муниципальным районом и городским округом муниципальное образование, не формируются собственные органы местного самоуправления, выражать согласие населения формально некому. Хотя на практике такой проблемы не возникало. Как правило, поселения объединяются в городское поселение, которое существовало до преобразования, и как раз оно и выражает согласие.

---

Можно отметить, что такой процесс отличается отсутствием демократичности, т.к. само население непосредственно участвует в процессе преобразования только через, во многом, декоративные публичные слушания. Для сравнения, в провинции Канады Британская Колумбия объединение муниципалитетов возможно лишь в том случае, если по вопросу объединения было проведено раздельное голосование жителей во всех объединяемых муниципалитетах, в ходе которого более 50% голосовавших инициативу об объединении поддержали^[51]. На наш взгляд, несмотря на то, что голосование населения является дорогим и непредсказуемым мероприятием, законодателю тем не менее следует предусмотреть его во всех случаях изменения границ или преобразования муниципального образования, внеся соответствующие изменения в ч. 3 ст. 24 и иные положения ФЗ № 131. Такое голосование может выявить несогласие населения сельских поселений, так как изменение их статуса сельских жителей на городских приводит к утрате ими определенных привилегий (льготный проезд в общественном транспорте, надбавки за работу в сельской местности, получение земельных участков от сельского поселения и др.).

Также такой многоступенчатый процесс преобразования муниципальных районов в городские округа весьма сложен и потенциально сопровождается рядом правовых проблем. Для его упрощения в Государственную Думу Законодательным Собранием Пермского края был внесен проект изменений в ФЗ № 131, который предусматривал «изменение статуса муниципального района и лишение входящих в его состав поселений статуса городского и (или) сельского поселения в связи с наделением муниципального района статусом городского округа»^[52]. Ответственный комитет, проанализировав законопроект и указав в своем заключении на то, что фактически «представленный законопроект предусматривает ликвидацию поселенческого уровня местного самоуправления», рекомендовал Государственной Думе отклонить данный законопроект, что и было сделано. Мы же считаем, что сложный процесс преобразования муниципальных районов в городские округа следует реформировать и упростить, внеся изменения в ст. 13 ФЗ № 131, которые предложило Законодательное Собрание Пермского края.

Выделяя в настоящем параграфе две формы укрупнения муниципальных образований и две модели преобразования муниципального района в городской округ, мы отмечаем, во-первых, наличие в таких формах и моделях проблем, связанных прежде всего с отсутствием демократических процедур укрупнения муниципальных образований. Также можно указать, что при всех формах и моделях укрупнения муниципальных образований конечным итогом является создание или укрупнение за счет муниципального района городского округа, который является наиболее предпочтительным для власти видом муниципального образования, что продемонстрировано в предыдущей главе примерами из практики.

---

Согласно статье 2 ФЗ № 131 критерии для деления городских округов на внутригородские районы должны быть установлены законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением. Разработчиками законопроекта предполагалось, что конструкция городского округа с внутригородским делением будет востребована в крупных городах, имевших в своей истории опыт внутригородского деления на районы с формированием районных органов власти либо органов местного самоуправления (прежде всего - в административных центрах субъектов РФ), а также в городских округах, образованных в 2004 - 2014 гг. на территории существующих или ранее существовавших административных районов и (или) районных муниципальных образований и занимающих значительные территории^[53]. В связи с этим напрашивается очевидный критерий деления городского округа на внутригородские районы – на основе административного деления города на административные районы. Практика показывает, что фактически именно этот критерий был взят в качестве основного, хотя формально иногда указывались иные основания.

Согласно ст. 2 ФЗ № 131 такие критерии устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа. Так, в Челябинске деление осуществляется с учетом исторически сложившегося внутригородского территориального устройства^[54], что в целом можно приравнять к административно-территориальному устройству. В городском округе Самара такое деление произведено исходя из исторически сложившегося территориального внутригородского деления и с учетом мнения населения^[55]. В то ж время в законодательстве Республики Дагестан^[56] и города Махачкала^[57] такие критерии не предусмотрены. По мнению Т.Н. Михеевой, «при создании внутригородских районов в основу должны быть положены такие факторы, как традиционно сложившиеся административно-территориальные районы в городах, привычные для населения, или сформированные по географическим, экономическим, инфраструктурным и иным признакам»^[58]. В целом, мы согласны с такой позицией.

Стоит также затронуть проблему того, как определить городской округ, в котором следует выделить внутригородские районы. Н.Л. Пешин предлагает в качестве основного критерия демографический, а именно численность населения как минимум 100 тыс. человек^[59]. Разумеется, такое количество представляется слишком малым. Согласно ч. 1.2 ст. 12 Законом Республики Татарстан от 28.07.2004 № 45-ЗРТ (ред. от 13.07.2018) «О местном самоуправлении в Республике Татарстан»^[60] предусмотрено, что статусом городского округа с внутригородским делением может наделяться городской округ с населением свыше 500 000 человек. Такая численность населения для городского округа с внутригородским делением представляется более адекватной. Такого мнения придерживался еще в начале XX в. Л.А. Велихов, отмечая, что «мелкая городская единица, значительно удорожающая и усложняющая муниципальный аппарат, может быть действительно полезной лишь в городах с населением не менее 500 тысяч человек, причем районы, во избежание двоевластия, должны быть подчинены в деловом отношении центральному горсовету, работать на средства, отпускаемые этим последним, и пользоваться только узколокальной компетенцией»^[61].

---

С учетом ч. 7.1 ст. 13 ФЗ № 131 преобразование городского округа в городской округ с внутригородским делением осуществляется законом субъекта РФ. При этом так же как и при объединении поселений в силу п. 4 ч. 3 ст. 28 ФЗ № 131 обязательно проведение публичных слушаний. Однако в отличие от объединения поселений процедура преобразования городского округа в городской округ с внутригородским делением предусматривает также учет мнения населения, выраженного в порядке, предусмотренном уставом и законом субъекта РФ. Как правило, способом учета мнения являются те же самые публичные слушания, которые проводятся в порядке п. 4 ч. 3 ст.28, а суды оставляют без удовлетворения заявления, требующие признать публичные слушания ненадлежащим порядком учета мнения населения^[62].

Е.В. Гриценко отмечает, что «опубликование информационного сообщения о проведении публичных слушаний по вопросу изменения статуса Челябинского городского округа произошло еще до вступления в силу Федерального закона от 27 мая 2014 года с его положениями о возможности преобразования городского округа в городской округ с внутригородским делением»^[63]. Тем не менее, Верховный Суд РФ признал, что поскольку публичные слушания были проведены после вступления в силу изменений, опубликование информации о проведении публичных слушаний до вступление этих изменений нельзя толковать как не позволившее выявить мнение населения по вопросу публичных слушаний^[64].

При преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением законом субъекта РФ должны быть урегулированы следующие вопросы, касающиеся городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов:

- их границы и статус (ч. 1.1 ст. 10, ч. 2 ст. 11 ФЗ № 131);

- состав муниципального имущества и источники доходов местных бюджетов исходя из установленных для внутригородских районов перечней вопросов местного значения и необходимости сохранения единства городского хозяйства (ч. 4 и 5 ст. 16.2 ФЗ № 131);

- сроки полномочий представительных органов (ч. 5.1 ст. 34 ФЗ № 131);

- порядок избрания представительного органа городского округа (ч. 5 ст. 35 ФЗ № 131);

- численность депутатов представительных органов (ч. 7.1 и 8 ст. 35 ФЗ
№ 131);

- порядок избрания и полномочия главы городского округа и глав внутригородских районов (ч. 2 ст. 36 ФЗ № 131);

- сроки внесения изменений в устав городского округа и принятия уставов внутригородских районов, а также сроки формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления (ч. 5.1 ст. 34 ФЗ № 131).

---