Файл: Реформа местного самоуправления в России: проблема адаптации зарубежного опыта (на примере муниципальной службы ….).pdf

Объединение муниципалитетов в пределах агломерации г. Торонто привело к увеличению затрат с целью инфраструктурного выравнивания объединяемых образований^[82]. В ряде исследований^[83] выявлен рост налогов вследствие укрупнения. Кроме того, даже после объединения муниципалитетов определенные проблемы остаются. Так, после укрупнения муниципальных образований в г. Торонто и г. Монреале в Канаде остались нерешенными вопросы транспортного сообщения с пригородами, не вошедшими в объединенный муниципалитет. Поэтому в обеих агломерациях с участием близлежащих муниципалитетов были созданы межмуниципальные органы^[84].

Вышеприведенный иностранный опыт говорит о том, что укрупнение муниципальных образований не является панацеей при решении проблем местного самоуправления. К объединению муниципалитетов необходимо подходить взвешенно и осторожно, просчитывая предполагаемые затраты и возможные положительные и негативные последствия.

Помимо уже упомянутых недостатков преобразования муниципальных районов стоит назвать и иные. Так, сосредоточение на улучшении экономического положения крупных городов, в первую очередь административных центров и близлежащих населенных пунктов, юридически входящих в такие городские округа, влечет неравномерность развития центра и периферии субъекта РФ, ведь причинами формирования агломераций в России являются в том числе перераспределение внутри субъекта РФ ресурсов, которые предоставляются в основном административному центру, а также недостаточное внимание к иным, даже экономически перспективным, территориям. Проблемой также является установление единой ставки земельного налога применительно к земельным участкам с разным целевым назначением, а также принятие единых нормативов градостроительного проектирования для территории не только с большой площадью, но и разнообразной уже созданной инфраструктурой. Невозможна выработка общего подхода к охране лесов, противодействию лесным пожарами ввиду того, что в состав вновь образованного городского округа входят леса различных категорий. Недопустимо также утверждение единого тарифа на транспортное обслуживание населения, что негативно скажется на конкуренции и положении местных жителей.

Также ввиду возможной транспортной удаленности от центра городского округа жители ранее существовавших сельских поселений фактически утрачивают право на участие в публичных слушаниях. Снижается и доступность оказания муниципальных услуг. «В частности, в Нижегородской области в результате преобразования муниципальных районов в городские округа были ликвидированы военно-учетные столы в сельских поселениях, поэтому военнообязанным гражданам пришлось становиться на воинский учет или сниматься с него в административном центре городского округа»^[85]. Также согласно ст. 37 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1)^[86] глава местной администрации поселения и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения имеют право в случае отсутствия в поселении нотариуса совершать отдельные нотариальные действия. Однако вышеуказанное преобразование влечет ликвидацию органов местного самоуправления поселений и невозможность оказания такими упраздненными органами нотариальных услуг.

---

На заседании Совета по развитию гражданского общества и правам человека также было высказано несогласие с территориальной реформой местного самоуправления^[87]. Европейский клуб экспертов местного самоуправления отметил в качестве одного из признаков «огосударствления» местного самоуправления в России легитимацию уничтожения поселенческого уровня МСУ, т.к. любые территории теперь могут быть названы городскими округами, даже если там нет городских поселений^[88]. Укрупнение муниципальных образований стало предметом обжалования в Конституционный Суд РФ^[89] и в Европейский суд по правам человека^[90].

Как указывают специалисты, недостатки укрупнения муниципальных образований «можно устранить, наделив муниципальные образования статусом городских округов с внутригородским делением»^[91]. Сложно не согласится с данным утверждением. Действительно, местное самоуправление сохранялось бы в случае создания внутригородского района на территории ранее существовавшего городского или сельского поселения. Возможно, наделение внутригородских районов правом устанавливать ставки местных налогов и их участие в градостроительном проектировании, а также предоставление им иных самостоятельных полномочий решило бы вышеупомянутые проблемы.

Нельзя не согласиться с причинами укрупнения муниципальных образований и преобразования муниципальных районов в городские округа. Однако вместо того, чтобы применять для решения такой проблемы исключительно административные начала, возможно, разумнее и демократичнее, было бы использовать координационно-согласовательную модель, востребованную, например, в рамках формирования Большого Новосибирска.

Идея создания Новосибирской агломерации Новосибирской области была оформлена в 2012 году^[92], а 22 мая 2015 г. было подписано Соглашение «О создании и совместном развитии Новосибирской агломерации Новосибирской области»^[93]. Подписантами выступили главы муниципальных образований Новосибирской области, составляющих Новосибирскую агломерацию и губернатор Новосибирской области. На основе Соглашения был создан Координационный совет по развитию Новосибирской агломерации^[94]. Также Соглашение подтвердило утвержденную ранее схему территориального планирования Новосибирской агломерации Новосибирской области^[95], пункт 3 которой обязывает органы местного самоуправления, входящие в территорию Новосибирской агломерации Новосибирской области руководствоваться схемой территориального планирования Новосибирской агломерации Новосибирской области при разработке документов территориального планирования, программ социально-экономического развития муниципальных образований.

---

Данное Соглашение также предусматривает возможность принятия муниципальными образованиями и утверждения Координационным советом Стратегии развития Новосибирской агломерации (п. 5.2.1 Соглашения), а также в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для реализации Соглашения возможность муниципальными образованиями и Новосибирской областью заключать договоры и соглашения, учреждать хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации (п. 5.5 Соглашения).

Такое образование как Новосибирская агломерации, созданное и функционирующее на договорной основе, представляется результатом интересного опыта решения уже упомянутых проблем поселенческого уровня власти, а также позволяет обеспечить единое функционирование фактически существующего единого социально-экономического организма в виде агломерации без административного объединения формально-юридических муниципальных образований.

На наш взгляд, применение только административных способов в целом не позволит решить проблемы агломерации, что было раскрыто выше в описании опыта муниципального строительства иностранных государств. В российском законодательстве, однако, существует весьма незначительная нормативная база, регулирующая совместное функционирование муниципальных образований на договорной основе. Имеются в виду ст.ст. 8 и 68 ФЗ № 131, предусматривающие возможность создания в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения межмуниципальных объединений, в том числе в форме хозяйственных обществ, а также ст. 27 Градостроительной Кодекса РФ, регулирующая совместную подготовку проектов документов территориального планирования в том числе органами местного самоуправления.

Помимо упомянутого примера Новосибирской области на сегодня в России случаи эффективной организации межмуниципального сотрудничества единичны (например, Тверская, Челябинская, Свердловская, Астраханская, Оренбургская области^[96]).

Очевидным ограничением для дальнейшего развития договорного способа создания укрупненного образования, не являющегося муниципальным образованием в понимании ФЗ № 131 и включающего в себя несколько муниципальных образований, является положение ч. 4 ст. 8 ФЗ № 131, в котором указано, что межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления. Мы полагаем необходимым такое положение исключить.

---

Количественные результаты укрупнения муниципальных образований можно проследить исходя из официальной статистики. Согласно данным Федеральной службы государственной статистики на 1 января 2007 г. в Российской Федерации было 520 городских округов^[97]. Затем количество городских округов к началу 2009 г. резко уменьшилось до 507^[98], а потом медленно стало увеличиваться и вернулось к 520 городским округам в 2014 г.^[99] На 1 января 2018 г. это количество выросло до 588^[100]. При этом число муниципальных районов за период с 2014 по 2018 гг. сократилось с 1815 до 1758, а число поселений с 20185 до 19310. Многие субъекты РФ укрупнение муниципальных образований затронуло очень сильно. Выше говорилось об опыте Магаданской области, в Калининградской области количество городских округов увеличилось с 9 до 16^[101].

Суммируя вышесказанное, необходимо отметить закономерность процесса укрупнения муниципальных образований, связанного с отсутствием у поселенческого уровня муниципальной власти финансовых и кадровых ресурсов для осуществления своих и переданных государством полномочий и назревшей необходимостью единого управления фактически сформировавшимися городскими агломерациями. В то же время создание городских округов вместо муниципальных районов на современном этапе отличается фактическим неучастием местного населения в данном процессе и не решает все проблемы, характерные для городских и сельских поселений, а также создает новые. При этом остаются непонятыми и, в целом, неиспользуемыми иные, договорные способы объединения различных муниципальных образований с целью более эффективного и демократичного управления. Также органам государственной власти субъектов РФ стоит задуматься о преобразовании укрупненных городских округов в городские округа с внутригородским делением, что поможет одновременно сохранить местное самоуправление на территориях, которые ранее занимались поселениями, а с другой стороны эффективно решить проблемы городской агломерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное в настоящей работе исследование позволяет сформулировать следующие выводы.

Два не взаимосвязанных, на первый взгляд, аспекта территориальной реформы, укрупнение муниципальных образований и создание внутригородских округов, нельзя рассматривать отдельно. Оба данных процесса дополняют друг друга, позволяя создавать единое муниципальное образование для эффективного управления агломерацией.

---

В то же время стоит отметить, что, к сожалению, укрупнение муниципальных образований в современной России происходит по субъективным причинам – стремлению органов государственной власти субъектов РФ подчинить себе органы местного самоуправления, а также ввиду недоверия власти к поселенческому уровню местного самоуправления.

Институт внутригородских районов не используется в полном объеме. В настоящее время существуют лишь три городских округа с внутригородским делением. Представляется, что причиной такой непопулярности новых видов муниципальных образований являются опять же субъективные причины – недоверие субъектов РФ к такому институту.

В целях решения существующих в правовом регулировании проблем предлагаются следующие изменения:

1. Внести изменения в ч. 3 ст. 24 и другие положения ФЗ № 131, предусмотрев, что во всех случаях изменения границ или преобразования муниципального образования, проводится голосование населения.
2. Создать такой вид преобразования муниципального образования как «изменение статуса муниципального района и лишение входящих в его состав поселений статуса городского и (или) сельского поселения в связи с наделением муниципального района статусом городского округа», приняв соответствующие изменения в ст. 13 ФЗ № 131, которые уже предлагало Законодательное Собрание Пермского края.
3. Установить законодательный запрет на создание городских округов, менее двух третей населения которых проживает вне городских населенных пунктах, который предложили авторы законопроекта № 631751-7.
4. Предусмотреть обязательное создание городских округов с внутригородским делением при укрупнении муниципального образования, если такое укрупненное муниципальное образование включило в себя ранее существовавшие городские и сельские поселения и обладает признаками городской агломерации.
5. При этом законодательно установить в качестве критерия для определения города, в которым следует выделить внутригородские районы, численность населения не менее 500 тыс. человек, а критерием разделения городского округа на районы – ранее сложившееся административно-территориальное устройство.
6. Наделить внутригородские районы правом устанавливать ставки местных налогов и предоставить им право на участие в градостроительном проектировании.
7. Исключить положение ч. 4 ст. 8 ФЗ № 131, в котором указано, что межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления, тем самым расширив способы договорного решения проблем муниципального управления между самостоятельными муниципальным образованиям.
8. В целях укрепления единства городского хозяйства и подчинения органов внутригородского района органам городского округа, исключить для внутригородских районов иные варианты для избрания главы внутригородских районов, кроме избрания представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссии.
9. Исключить вмешательство субъекта РФ в распределение вопросов местного значения между городским округом и внутригородским районом. Региональные власти должны принимать участие в решении компетенционных вопросов только в том случае, если это касается перераспределения отдельных государственных полномочий.
10. Внести в законодательство понятие «общегородские территории», предложенное Г.В. Трубиловым.

---