Файл: Реформа местного самоуправления в России: проблема адаптации зарубежного опыта (на примере муниципальной службы ….).pdf
Добавлен: 16.05.2023
Просмотров: 778
Скачиваний: 10
СОДЕРЖАНИЕ
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1 Концептуальные аспекты реформирования местного самоуправления в современной России.
ГЛАВА 2. ПРОЦЕСС И ИТОГИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
2.1. Правовое регулирование современной территориальной реформы
2.2. Проблемы и результаты укрупнения муниципальных образований
Исходя из вышеизложенного, можно сделать обоснованный вывод, что субъект РФ имеет значительные, можно сказать, определяющие полномочия при создании внутригородских районов. Именно органы государственной власти субъектов РФ определяют критерии, которым должен соответствовать городской округ для наделения его статусом городского округа с внутригородским делением, критерии деления внутригородских округов, а также финансовую и имущественную основу внутригородских округов и распределение вопросов местного значения между городским округом и внутригородскими районами. Помимо этого, стоит отметить, что критерием для определения города, в котором следует выделить внутригородские районы, должна являться численность населения не менее 500 тыс. человек, а критерием разделения городского округа на районы – ранее сложившееся административно-территориальное устройство.
2.2. Проблемы и результаты укрупнения муниципальных образований
А.Н. Диденко отмечает, что «требование Федерального закона об объединении подобных населенных пунктов также нереализуемо, поскольку новый целостный городской субъект на их месте не возникнет, так как составляющие его части отделены друг от друга значительными сельскими пространствами»[65].
В то ж время понятие «земли для развития поселения» в законодательстве не определено, что позволяет, по мнению отдельных ученых, «очень широко трактовать перечень земельных участков, которые могут составить такие земли»[66]. Есть и другая позиция, подтвержденная судебной практикой. Уставной суд Калининградской области, в свое время признавший не соответствующим Уставу Калининградской области преобразование муниципальных районов в городские округа, отметил, что «вся территория районов, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не может быть отнесена к территории, предназначенной для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городов»[67]. Согласно ст. 11 ФЗ № 131 в состав городского округа могут входить сельские территории. Однако указанную норму, возможно, не стоит трактовать расширительно. По мнению А.Н. Диденко, «наделять статусом городского округа целесообразно урбанизированную территорию, а не территорию, которая по своему экономическому потенциалу, по характеру занятий населения является сельской»[68].
Стоит помнить, что исходя из п. 15.1 ч. 1 ст. 11 ФЗ № 131 границы городского округа устанавливаются с учетом необходимости создания условий для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обеспечения органами местного самоуправления городского округа единства городского хозяйства, а также для осуществления на всей территории городского округа отдельных государственных полномочий. Тем самым законодатель указывает, что статусом городского округа должна обладать не просто совокупность населенных пунктов, а населенные пункты, составляющие единую хозяйственную систему, т.е. фактически являющие собой агломерацию, складывающиеся на плотно заселенных территориях, где границы между населенными пунктами являются во многом условными.
В то же время такую позицию о природе городского округа можно считать устаревшей. Современные урбанисты заявляют, что «не город, а городская агломерация должна стать на данном этапе развития форм расселения главным звеном системы расселения страны, главной единицей статистического учета, планирования, проектирования и управления»[69]. Учитывая, что законодательством не предусмотрено такого муниципального образования, которое по сущностным признакам соответствовало бы городской агломерации, органам государственной власти субъектов РФ в целях более эффективного управления не оставалось ничего другого, кроме как применение к фактически существующим городским агломерациям такой формы организации местного самоуправления как городской округ. Однако изменения в 2017 г.[70] понятия городского округа, под которым теперь понимается не городское поселение, а один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, позволяет говорить о том, что такое муниципальное образование как городской округ по своим сущностным признакам может создаваться на территории городской агломерации. Но, разумеется, при этом хотелось бы «избежать правового абсурда в виде городского округа в сельской местности, тундре и тайге»[71]. Однако, к сожалению, как показывает практика, «правового абсурда» избегать не удается. Примером служит уже упоминаемые преобразования всех муниципальных районов в городские округа в Магаданской области.
Также у многих специалистов и экспертов вызывает озабоченность количество административных единиц (населенных пунктов), входящих в преобразованные городские округа. Вместо городского округа с одним городом в качестве населенного пункта в настоящее время можно наблюдать городские округа с семьюдесятью шестью[72] населенными пунктами.
Останавливаясь на вопросе об адекватной форме организации местного самоуправления в городской агломерации, можно отметить позицию
И.В. Бабичева, который предлагал выделить особый вид муниципальных образований в лице крупных городов – центров субъектов РФ, обозначив их как городские агломерации[73]. На наш взгляд, ограничивать городские агломерации исключительно административными центрами субъектов РФ нельзя. Существуют города, которые можно считать центрами агломераций, но они не являются административными центрами субъектов РФ. Кроме того, законодатель, на наш взгляд, уже предусмотрел вид муниципального образований для городских агломераций – городской округ с внутригородским делением.
Ввиду в том числе семантического противоречия между самим термином «городской округ» и составляющими его территориями, не являющимися городскими, в Государственную Думу был внесен законопроект[74], который предусматривает новый вид муниципального образования – муниципальный округ. Законопроектом предусматривается, что не менее двух третей населения городского округа должно проживать в городах или иных городских населенных пунктах. Таким образом, те муниципальные образования, которые не соответствуют таким требованиям городского округа, становятся муниципальными округами. При этом муниципальный округ не предполагает существования на его территории иных муниципальных образований.
По нашему мнению, создание муниципальных округов имеет как свои плюсы, так и недостатки. С одной стороны, введение такого вида муниципального образования, действительно, позволяет избежать правового абсурда, при котором городские округа функционируют в сельской местности. Однако мы считаем, что в случае создания муниципальных округов реальное местное самоуправление на их территории исчезнет, так как такие округа фактически превратятся в нижний уровень государственной власти, а создания в них других муниципальных образований, которые как поселения или внутригородские районы в муниципальных районах и городских округах, являлись бы площадкой реального местного самоуправления, не предусматривается. В то же время мы полностью поддерживаем идею авторов законопроекта об установлении требования проживания двух третей городского округа в городских населенных пунктах.
Как отмечают авторы, несмотря на то, что реальный учет мнения населения при укрупнении муниципальных образований не обеспечен, тем не менее «население … присоединяемых территорий лишь изредка проявляло свое несогласие с происходящим, поскольку надеялось в составе городского округа решить назревшие социальные и экономические проблемы, повысить качество жизни»[75].
Действительно, укрупнение муниципальных районов с их последующим преобразованием в городские округа, с одной стороны, имеет свои достоинства, т.к. способствует объединению денежных и иных средств нескольких поселений с целью их более эффективного и рационального использования и сокращению управленческого аппарата. Так, в Лысьвенском муниципальном районе Пермского края после преобразования в городской округ были сокращены 48 штатных единиц муниципальных служащих, однако заработная плата муниципальных служащих бывших сельских администраций поднялась с 13900 до 24700 руб.[76]. Также очевидно, что объединенный городской округ обладает большими, по сравнению с поселениями, ресурсами для обучения и переподготовки муниципальных служащих.
Стоит также отметить, что если в администрации муниципального района и городского округа работает в среднем 60 - 70 служащих, то в сельских поселениях - 3 человека[77]. Таким образом, в городских округах и муниципальных районах у муниципальных служащих возможна специализация по определенным сферам, разделение их на отделы и департаменты, то в сельских поселениях служащие должны быть способными выполнять разнообразную деятельность, на трех служащих ложится обязанность по реализации всех вопросов местного значения сельского поселения. Создание объединенного городского округа позволит оптимизировать такую ситуацию, сосредоточив у администрации городского округа полномочия по реализации вопросов местного значения на всей территории городского округа, при этом образовав представительства или территориальные органы органов местного самоуправления, создание которых не запрещено ФЗ № 131, в бывших сельских поселениях для решения вопросов местного значения в данных населенных пунктах.
Кроме того, наличие развитой инфраструктуры в городе, который является центром укрупненного городского округа, позволяет увеличить компетенционные возможности всего городского округа, дать дополнительные финансовые и иные возможности его социально-экономического развития, ведь экономическая система большинства субъектов РФ строится на крупных городах, как правило, административных центрах субъектов РФ. С состоянием инфраструктуры связана и возможность делегирования муниципальному образованию государственных полномочий.
Наконец, объединение муниципального района и городского округа в один городской округ, в случае если такой первоначальный городской округ является фактическим центром экономической и культурной жизни для жителей района, позволит реализовать интерес избирателей и получателей муниципальных услуг в иных местах кроме места их регистрации. Жители поселения, входящего в составе агломерации, могут лишь проживать в своем поселении, но работать и проводить свой досуг в городе. Ситуация, при которой такие граждане не могут повлиять, через свое право избирать, на состояние городского округа, в котором они проводят, возможно, половину своей жизни, несмотря на то что зарегистрированы в поселении, является, на наш взгляд, несправедливой и нивелируется как раз укрупнением муниципалитетов. Также несправедливым является необходимость получения муниципальной услуги именно по месту регистрации, хотя гражданину, возможно, удобнее было бы получить такую услугу по месту работы.
К сожалению, политическая конъюнктура также повлияла на современную территориальную реформу. В настоящее время федеральная власть перекладывает многие социальные обязательства на субъекты РФ. Соответственно, главы регионов несут ответственность перед федеральным центром за выполнение данных обязательств, тогда как многие социальные учреждения являются муниципальными и органы государственной власти субъектов РФ не могут непосредственно влиять на их политику. Специалисты Института социально-экономических и политических исследований отмечают, что «политика реорганизации бюджетной сферы в регионах и оптимизации их управленческого аппарата требует включения детских садов, школ, библиотек и других учреждений в качестве филиалов в состав единой сети (без упразднения самого учреждения на территории), что затрудняется в случае расположения объединяемых учреждений в границах разных муниципальных образований»[78]. Можно упомянуть позицию О.И. Баженовой, которая считает, что «основной опорой субъектов Федерации, как показывает анализ региональных концепций социально-экономического развития, схем территориального планирования, выступают преимущественно муниципальные районы и городские округа, реже - городские поселения. Сельским поселениям, включенным в разнообразные проекты развития территории, в лучшем случае отводится роль исполнителей воли муниципального района, а в худшем - они превращаются в «плацдарм» для воплощения в жизнь экономических планов городского поселения/округа (создание агломерации), муниципального района (создание кластеров и иных форм территориально-экономической интеграции, реализация проектов вертикально-интегрированных структур (холдингов))»[79].
В то же время исходя из зарубежных исследований польза от укрупнения муниципальных образований имеет свои пределы. Так, данные из США и Великобритании показывают экономию средств от увеличения территории предоставления услуг лишь в 8% случаев, а в 24% случаев увеличение территории повлекло дополнительные затраты[80]. В то же время, очевидно, что конкретный порог в виде количества населения, при котором минимизация затрат имеет предел, зависит от конкретной муниципальной услуги. Согласно исследованию, проведенному в провинции Онтарио в Канаде, экономия средств на предоставление пожарных услуг достигалась при численности населения в 20 тыс. жителей, при дальнейшем же увеличении же численности населения муниципального образования затраты росли. В то же время для полицейских услуг этот показатель равнялся 50 тыс. жителей[81].