Файл: Реформа местного самоуправления в России: проблема адаптации зарубежного опыта (на примере муниципальной службы ….).pdf

Границы территории муниципальных образований закрепляются законами субъектов РФ на основе требований, установленных в ФЗ № 131 (ст. 11). На основе анализа законов субъектов РФ Д.Б. Сергеев сделал вывод, что «законы субъектов РФ устанавливают географические координаты, геодезические данные или географические объекты, через которые проходят пределы территории муниципального образования, в последнем случае к закону прилагается чертеж границ муниципального образования»^[15]. Кроме того, «границы муниципальных образований определяются в законах субъектов РФ на основе пределов основных территориальных единиц управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в России (лесничеств) и предприятии лесного хозяйства, занимающихся учетом, воспроизводством, охраной и защитой лесов (лесхозов)»^[16].

Стоит согласиться с позицией А.Н. Максимова, что «отношения муниципальной и административной территориальной организации должны быть урегулированы в целом на федеральном уровне более системно, в контексте различных видов территориального деления государства»^[17].

Делая обобщенный вывод, можно сказать, что в последние годы были системно изменены многие институты муниципального права, среди которых институт территории наиболее значим. Населенная территория является важнейшим признаком муниципального образования. Именно благодаря установлению муниципально-территориального устройства на основе вышеуказанных критериев и с помощью административно-территориального деления определяется круг лиц, во благо которых и осуществляется муниципальная власть.

1.2 Исторический опыт укрупнения муниципальных образований и создания и функционирования внутригородских районов в России

Современная территориальная реформа формально началась со состоявшегося в ноябре 2013 г. в г. Суздале Всероссийского съезда муниципальных образований, для делегатов которого был представлен обширный доклад «Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период»^[18], который в целом был одобрен. Этот документ, как отмечал И.В. Бабичев, и «сейчас остается источником идей для дальнейшего движения по пути совершенствования нашей муниципальной жизни»^[19]. Завершающим моментом подготовки реформы стало заседание Совета при Президенте РФ по вопросам местного самоуправления, прошедшее 26 мая 2014 года в Иваново^[20].

---

В то же время, на наш взгляд, формально определить можно лишь начало реализации второго аспекта территориальной реформы – создание внутригородских округов, которым является принятие Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ. Предпосылки же укрупнения муниципальных образований, показывающие его закономерность и неизбежность, проявлялись задолго до начала ее обсуждения. Как утверждают исследователи^[21], на этапе реализации переходных положений ФЗ № 131 отдельные субъекты Федерации (Калининградская, Московская, Оренбургская, Свердловская обл.) пытались отказаться от наделения районов, являвшихся в период действия ранее действовавшего Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утр. силу)^[22] (далее – ФЗ № 154) муниципальными образованиями, статусом муниципального района с входящими в его состав поселениями. Вместо этого районы были наделены статусом городского округа. В Московской и Калининградской областях суды^[23] признали эту практику незаконной; Сахалинская область, несмотря на поддержку Верховного Суда РФ^[24], предпочла ее прекратить. Только Свердловская область сохранила такую практику. Таким образом, уже в начале действия ФЗ № 131 можно было сказать, что для органов государственной власти субъектов РФ наиболее удобным видом муниципального образования является городской округ.

С 2009 г. началось массовое преобразование муниципальных образований. Наиболее показательным примером является Магаданская область, территорию которой вместо ранее существовавших 1 городского округа и 8 муниципальных районов теперь покрывают 9 городских округов, при том что лишь два из них созданы на базе города (г. Магадан, г. Сусуман)^[25]; численность населения в каждом из вновь образованных городских округов не превышает 10 тыс. человек^[26]. В Нижегородской области также отмечалась подобная ситуация: в 2010 - 2012 гг. пять муниципальных районов превратились в городские округа^[27]. Аналогичные преобразования произошли в Сахалинской области: один муниципальный район был преобразован в городской округ^[28].

Общая для всей России тенденция во многом обусловлена, по выражению В.Ф. Басаргина, министра регионального развития России с 2008 по 2012 гг., тем, что созданные «бесперспективные с экономической точки зрения сельские поселения оказались не готовы осуществлять закрепленные за ними функции»^[29]. По мнению В.Ф. Басаргина, при укрупнении поселений «фактически идет речь о сближении сложившейся территориальной структуры местного самоуправления с пространственной организацией экономической деятельности»^[30].

---

Отчасти негативное отношение власти к сельским поселениям вполне обоснованно. Например, в Нижегородской области в 2003 - 2005 гг. городские и сельские поселения были сформированы без учета экономических ресурсов для их развития, а границы поселений определялись по границам колхозов, на территории которых в то время данные хозяйствующие субъекты отсутствовали. Вследствие этого большинство вновь образованных муниципальных образований оказалось в финансовом плане нежизнеспособно. Поэтому, как отмечают исследователи^[31], преобразование пяти муниципальных районов с высокой степенью урбанизации в городские округа в Нижегородской области (2009 - 2010 гг.) видится вполне логичным. Еще более логичным выглядит укрупнение городских округов, если вспомнить, что на 2007 г. разброс населения, проживавших в городских округов, наблюдался от 2 тыс. человек до 1,5 млн человек^[32], что говорит о непродуманной политике создания городских округов. Городские округа с небольшим населением, в целях более эффективного осуществления местного самоуправления, вынуждены были объединятся друг с другом или с городскими и сельскими поселениями.

Некоторые ученые^[33] признавали такую реорганизацию вполне обоснованной в ситуации «районов-промзон», в которых значительную часть территории района занимают фактически сросшиеся населенные пункты, население которых связано общими интересами по обеспечению работы градообразующего предприятия или группы предприятий единого технологического цикла.

Другие исследователи^[34] отмечали, что укрупнение территории муниципального образования не учитывает ни доступности органов местного самоуправления непосредственно для населения, ни потребности оптимизации взаимодействия с ними иных органов местного самоуправления.

Итак, тенденция к укрупнению муниципальных образований существует на протяжении нескольких десятков лет и в Российской Федерации, и за рубежом. Прежде всего она связана с формированием агломераций вокруг крупных городов и невозможностью эффективного управления таким фактически существующим, но юридически не объединённым образованием через различные, не подчинённые и не связанные друг с другом органы местного самоуправления. Российской спецификой в комплексе причин укрупнения муниципальных образований является признание властью неэффективным поселенческого уровня местного самоуправления.

---

Что касается внутригородских районов, необходимо отметить, что «двухуровневая система управления крупными городами, включающая общегородской и районной уровни (со своими советами депутатов, их исполнительными органами, бюджетами и полномочиями), сложилась в СССР к 1930-м годам и функционировала на протяжении всего советского периода»^[35]. По состоянию на 1 января 1986 года в РСФСР было 396 городских районов – всего существовало 95 городов с районным делением (включая Москву и Ленинград). Как правило, «районы создавались в городах с населением более 200 тыс. чел., каждый район формировался с численностью от 100 до 150-200 тыс. жителей»^[36].

Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (утр. силу)^[37] (далее - Закон РСФСР № 1550-1) предусматривал создание районов в городе. Однако самостоятельность таких районов отсутствовала, так как согласно ч. 3 ст. 77 Закона решение о создании, преобразовании, ликвидации районов в городе в соответствии с общей схемой управления городом принимал городской Совет. ФЗ № 154 оставил на усмотрение субъектов РФ вопрос о порядке создания муниципальных образований (п. 12
ст. 5), в том числе и внутригородских районов. В конце 1990-ых гг. такие районы имели все основные черты современного понятия «муниципальное образование». Представительные органы районов в городах формировались независимо от общегородских советов; районные в городах администрации подчинялись и районному совету и городской администрации. При этом, по мнению П.А. Астафичева, «районное в городе звено публичной власти воспринималось как органическая часть целого - единых систем представительной и исполнительной власти, выстроенных по иерархическому принципу»^[38].

Со временем власть и общество стали отказываться от конструкции внутригородских районов, что можно объяснить наметившейся в начале XXI в. централизацией, специфика которой выявилась в сфере городского самоуправления в виде сохранения единства городского хозяйства, концентрации бюджетных ресурсов в целях более эффективного контроля их расходования, экономии на сокращении аппарата публичных служащих и т.п. Другой причиной явилось постепенное сокращение полномочий и самостоятельности местного самоуправления в угоду расширения компетенции органов государственной власти субъектов РФ.

Внутригородские муниципальные образования существовали в российской правовой системе и в период после ликвидации районов в городах и до территориальной реформы 2014 г. Имеется в виду внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения. Причем, некоторые ученые^[39] называли такой вид муниципального образования «плохим примером» местного самоуправления, объясняя слабость этого вида публичной власти в городах федерального значения различными причинами - столичным статусом (в отношении Москвы), переходным периодом (в отношении Севастополя), единством городского хозяйства и т.д. Также стоит отметить фактическую декоративность внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения, о чем говорит в частности ч. 3 ст. 79 ФЗ № 131, согласно которой местная администрация в таких муниципальных образованиях может не формироваться. Фактически полномочия местной администрации в таких случаях осуществляют территориальные органы органов исполнительной власти городов федерального значения, хотя, разумеется, никакой подотчетности этих государственных органов представительным органам внутригородских муниципальных образований нет.

---

В крупных городах-агломерациях до территориальной реформы местного самоуправления в районах быть не могло, поэтому органы городского округа осуществляли муниципальное управление в районах, образованных на основе административного деления, непосредственно. В то же время осуществление местного самоуправления непосредственно из центральных органов городских округов не позволяет адекватно и своевременно реагировать на ситуации местного масштаба, всесторонне учитывать интересы населения конкретной части городского округа. В связи с этим в нескольких городах были созданы комитеты городской администрации по управлению административными округами.

Итак, опыт функционирования внутригородских административно-территориальных единиц и муниципальных образований в России существовал задолго до территориальной реформы.

ГЛАВА 2. ПРОЦЕСС И ИТОГИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

2.1. Правовое регулирование современной территориальной реформы

В настоящее время существуют две, взаимосвязанные и часто пересекающиеся тенденции развития территории местного самоуправления, которые можно называть формами укрупнения муниципальных образований. Критерием разграничения форм выделяем наличие или отсутствие городского округа на момент начала проведения преобразования.

Согласно первой форме происходит укрупнение городского округа за счет населенных пунктов муниципального района или объединение нескольких городских округов в один целый. В качестве примера можно привести преобразование городских округов Королев и Юбилейный в городской округ Королев^[40], а также вхождение всей территории и всех поселений Подольского муниципального района в городской округ Подольск с упразднением муниципального района^[41]. Именно для целей упрощения процедуры укрупнения городского округа в ФЗ № 131 была введена ч. 2.1 ст. 12, позволяющая выражать согласие населения и учитывать его мнение представительными органами.

---