Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (Институт государственной службы в зарубежных странах).pdf

Практика последних лет показывает, что не все направления уверенно претворяются в жизнь. В области государственной службы есть еще много проблем, противоречий и трудностей организационного, правового, социального, финансового характера.

В каждом  _{верховенство} регионе законодательство  _своей имеет свои  _{состава} нюансы, но общим  _{структура} остается то,  _{российской} что поступление  _{толкования} на государственную гражданскую  _{разграничение} службу определяется  _{развитие} с помощью приказов  _{гражданской} и распоряжений высшего  _{несмотря} должностного лица  _{федерации} субъекта Российской  _другой Федерации, постановлений  _начала высшего органа  _июля исполнительной власти  _{учебная} субъекта.

Анализируя сложившуюся  _{подбора} ситуацию в сфере  _{изучены} законотворчества государственной  _{элементом} гражданской службы,  _{федеральной} можно отметить,  _{гражданской} что региональные  _{условий} органы государственной  _{правительстве} власти, как  _{неисполнение} и прежде, испытывают  _{взаимодействии} трудности в реализации  _{подбора} части статей  _{регламентации} федерального законодательства. Таким  _одна образом, основная  _{совокупности} противоречивость законодательства  _свобод между федеральным  _{конституции} и региональным уровнем  _{гражданской} связана с проблемами  _{является} реализации того  _{российской} или иного  _{гражданской} положения федерального  _{закрепленные} законодательства.

К проблемам  _{выполнять} реализации относятся:

1) неоднозначность  _{исходное} толкования некоторых  _{службой} статей указов  _{замещающих} и федеральных законов (например,  _{института} п. 6 ст. 27 №79-ФЗ «В  _свобод срок испытания  _иных не засчитываются период  _{правовое} временной нетрудоспособности  _{правового} гражданского служащего  _{федеральной} и другие периоды,  _{вакантной} когда он фактически  _{которые} не исполнял должностные  _{деятельности} обязанности» может  _между быть понят  _служба в любом порядке;

2) постоянные  _{гражданской} изменения и уточнения,  _особый производимые в Федеральном  _{условий} законе от 27 июля 2004г. №79-ФЗ «О  _{предельный} государственной гражданской  _{сложившуюся} службе Российской  _{разграничение} Федерации», приводят  _высшем к тому, что  _{должности} в существующих региональных  _{защищать} законодательных актах  _{утвердить} появляются противоречия,  _{гражданина} поскольку изменения в них  _{установленными} зачастую производятся  _{общественным} несвоевременно для  _{гражданской} соответствия федеральному  _имеют законодательству;

3) отсутствие  _{федеральном} единого подхода  _{правовая} к формированию регионального  _{федерального} законодательства в данной  _{утвердить} сфере.

На данный  _{законом} момент видится  _статус ряд перспективных  _другие на- правлений  _каждый выхода из сложившейся  _своей ситуации:

– содействовать  _{особенностью} созданию нормотворческих  _{федеральном} инициатив по устранению  _защиты существующих проблем;

– утвердить  _{системе} четкий механизм  _{советники} формирования регионального  _этом законодательства;

– установить  _службу временные рамки  _{порядка} для изменения  _также регионального законодательства  _имеют в соответствии с изменениями  _{обеспечения} на федеральном уровне;

– решить  _одна вопросы толкования  _{федеральной} на уровне федерации.

Таким  _{конкурсе} образом, на региональном  _{равного} уровне должна  _{принципы} быть создана  _{исполнительной} действенная законодательная  _служба система, которая  _{сложившуюся} будет регулировать  _{гражданской} спорные моменты.

Инкорпорацию  _одной государственных служебных  _{должности} норм в процессе  _{гражданского} модернизации законодательства  _{федерации} о государственной гражданской  _{исходное} службе следует  _{закреплении} проводить с учетом  _{соответствии} особенностей отдельных  _{гражданской} регионов на основе  _{совместного} существующего опыта. Это  _этом касается принципов  _своей построения законодательства  _другой о государственной гражданской  _{основой} службе.

2.3 Проблемы и пути совершенствования управления государственной службой в РФ на основе опыта зарубежных стран

Закон о системе государственной службы Российской Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ закрепляет основные принципы построения, организации и функционировании всех видов государственной службы в Российской Федерации, одним из которых является принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, которые согласно статьям 2 и 18 Конституции РФ признаются высшей ценностью. Государственная служба связана с целями государственного управления^[15]. Соответственно соблюдение этого принципа не только обязанность государства в лице государственных служащих, но и главный смысл их деятельности. При этом уровень доверия к институту государственной службы за годы ее реформирования, несмотря на реальные изменения в сторону открытости и доступности информации о государственной службе и деятельности служащих, не существенно вырос^[16] (См. Фролова Е.В., 2013). Современная государственная служба рассматривает граждан как потребителей государственных услуг: гражданин из статуса «просящего» переходит в статус «клиента» государственных учреждений. Многие технологии из менеджмента и даже маркетинга перенимаются и адаптируются для института государственной службы в России.

В мире сложились две основные системы государственной службы: открытая и закрытая. Стоит рассмотреть подробнее опыт зарубежных стран для того, чтобы выделить перспективы проводимых реформ государственной службы и понять, к какой системе можно отнести современную государственную службу в России^[17].

Открытая система государственной службы характерна для англосаксонских государств и отличается:

1. отсутствием четко организованной системы нормативно-правового регулирования служебных отношений;
2. открытой конкурсной системой отбора кадров на государственную гражданскую службу;
3. зависимостью оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного служащего;
4. упрощенной процедурой увольнения.

Одним из примеров подобной организации государственной службы является служба США, характерной особенностью которой является то, что она исторически сложилась не на правовой базе, а на политическом опыте.

Так вплоть до середина 19 в. в США не было принято ни одного акта, определяющего порядок формирования кадров федеральных учреждений. До настоящего времени в Конституции США не прописан не прописан вопрос построения государственной службы в штатах и местном самоуправлении, в результате чего организация их служебной деятельности относится к ведению властей штатов и местного самоуправления.

Первым, кто стал законодательно формировать федеральную государственную службу в США, в частности закрепил порядок замещения и назначения на должности государственной службы, был первый Президент Дж. Вашингтон, так как он строил свою администрацию с самого начала без юридической основы. При этом методы деятельности, принципы набора служащих на государственные должности, а также место бюрократии в обществе оставил прежними, существовавшими при колониальном периоде.

В 1883 г. по образцу европейской «рациональной» бюрократии в США была введена единая система должностей государственной службы с соответствующими окладами и квалификационными экзаменами. Только в 1939 г. Конгресс принял Закон, запрещающий государственным служащим участвовать в избирательных компаниях и использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии. А в 1978-1979 гг. была проведена реформа государственной службы, и был принят Закон о государственной службе. Существенным образом изменился статус государственного служащего путем введения принципов «системы заслуг», введения аттестации кадров, контроля результативности деятельности государственных служащих, сформировалась система органов управления государственной службой США, которая функционирует по настоящее время, а также была учреждена система формирования кадрового резерва высшей административно-политической элиты.

Итак, к государственным служащим в США относится любое лицо, труд которого оплачивается из федерального бюджета, бюджета штатов или органов местного самоуправления, другими словами - это все служащие общественного сектора: и должностные лица органов власти, и преподаватели государственных учебных заведений, и сотрудники сферы ЖКХ, и вспомогательно-технический персонал. Тем самым законодатель подчеркнул, что все эти лица, занятые в государственном секторе, являются представителями одного единого социального слоя.

В силу того, что США - федерация, государственная служба по данному критерию подразделяется на федеральную, службу штатов и местную службу. Федеральная служба в свою очередь делится на конкурсную и патронажную. Государственные служащие, которые строят свою карьеру в соответствии с системой заслуг считаются конкурсными. К патронажным относятся служащие - назначенцы, которые либо назначаются на должности единолично Президентом (помощники, советники), либо с согласия сената (главы федеральных органов исполнительной власти), а также советники, секретари федеральных министров.

Что касается российской практики организации государственной службы, то в соответствии действующим законодательством РФ государственная служба подразделяется на: гражданскую, военную и государственную службу иных видов. Правовое регулирование и организация федеральной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации, а правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации^[18]. К государственным служащим в России не относятся ни преподаватели государственных учреждений, ни работники государственных бюджетных организаций, ни лица, замещающие государственные должности, ни вспомогательно-технический персонал органов государственной власти. Государственные служащие в России - это особая категория лиц, класс общества, обеспечивающий на профессиональной и на постоянной основе полномочия органов государственной власти. При этом муниципальная служба вообще не входит в систему государственной службы России и функционирует достаточно обособленно, несмотря на закрепленную правовыми документами взаимосвязь с государственной службой.

Так называемая система заслуг США, это, по сути, система отбора и порядок замещения должностей государственной службы, которая действует в РФ в рамках организации гражданской службы. Согласно системе заслуг набор на государственную службу ведется в соответствии с квалификационными требованиями и продвижение по карьере осуществляется исключительно в зависимости от профессиональной подготовки, квалификационных знаний и компетенций путем проведения открытого конкурса. Оплата как федеральных так и местных служащих в соответствии с данной системой зависит только от сложности и специфики выполняемой работы и равнозначна вне зависимости от уровня службы. В случае эффективного выполнения своих обязанностей предусмотрены премии и поощрения. Служащие, замещающие должности в соответствии с системой заслуг проходят аттестацию, постоянно повышают свой профессионализм и знаниям путем дополнительного обучения и подготовки, потому что сохранение ими своих должностей напрямую зависит от результатов их деятельности. Простота процедуры увольнения с государственной службы - основная особенность и отличительная черта организации государственной службы в США и в России. Если процедура увольнения с государственной службы в России в соответствии с законодательством достаточна трудозатратна со стороны нанимателя, особенно для лиц, проходящих службу по бессрочному трудовому контракту и предусматривает иерархическую систему ответственности за недобросовестное и непрофессиональное выполнение своей деятельности, то в США государственная служба характеризуется упрощенной процедурой увольнения. Так например, по результатам аттестации в России, если аттестационная комиссия принимает решение о том, что гражданский служащий не соответствует замещаемой должности, то его руководитель должен понизить его в должности в соответствии с его знаниями и квалификацией и только в случае отказа служащего от предлагаемой должности, руководитель вправе уволить его со службы. В США, руководитель по результатам оценки деятельности государственных служащих может принять следующие решения: аттестовать, условно аттестовать (в этом случае служащий через год проходит повторно аттестацию) или не аттестовать (влечет увольнение со службы).

Должности государственной службы США подразделяются на 18 категорий: первые восемь - технические исполнители, с 9 по 15 - среднее руководящее звено и вспомогательно-технический персонал высшей квалификации, с 16 по 18 - высший руководящий состав (руководители ведомств, структурных подразделений органов исполнительной власти, руководителя проектов и программ, контролирующие, оценивающие лица, иные лица, выполняющие важные задачи осуществления функций управления. По категориям высшего состава, некарьерных служащих, а также нанимаемых на определенный срок установлены численные лимиты^[19].

В настоящее время большинство федеральных служащих получают зарплату в соответствии со шкалой оплаты, которая действует с 1949 года. Остальные, в основном высшие политические назначенцы, оплачиваются по другим, более современным шкалам. Структура оплаты выстроена таким образом, что ранги как бы перекрывают ступени, т.е. начиная с 6-7-го или 8-го рангов зарплата служащего выше, чем у лица, занимающего младшие ранги на следующей, более высокой по старшинству ступени. Идея такой системы в том, что служащий может повышать свою зарплату, просто хорошо работая на своем месте и не стремясь прыгнуть на более высокую ступень, что в ряде случаев требует и экзамена, и иной квалификации, и просто иных способностей.

В России установленная система категорий и групп должностей гражданской службы выстроена таким образом, чтобы соблюдалась четкая иерархия должностей и соответствующего уровня квалификации и оплаты при их замещении. Служащий, замещающий должность категории «специалисты» старшей группы, успешно выполняющий свои обязанности не может получать больше служащего, замещающего должность категории «специалисты» ведущей группы. В рамках установленной иерархии должностей по категориям и группам выстраивается карьера гражданского служащего. При этом, служащий, для повышения своей должности сталкивается с проблемой отсутствия вакантных мест в органе, в котором он работает, особенно в условиях объявленного сокращения численности государственных служащих, и вынужден искать другое место службы в соответствие со своей квалификацией. Это усложняет картерный рост^[20].

Таким образом, государственная служба США характеризуется высокой ролью политических назначений в системе государственной службы; зависимостью оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы; упрощенной процедурой увольнения; высокой децентрализацией системы государственной службы.