Файл: Государственные пособия гражданам, имеющим детей(ПОНЯТИЕ, КЛАССИФИКАЦИЯ ПОСОБИЙ СЕМЬЯМ С ДЕТЬМИ И КРУГ ПОЛУЧАТЕЛЕЙ ДАННЫХ ПОСОБИЙ).pdf

ВВЕДЕНИЕ

Процессы и институты современного российского общества демонстрируют противоречивые сочетания, тенденции и условия, определяемых, с одной стороны, необходимостью формирования и реализации государственной политики современного типа, с другой стороны, всеобщим социально-экономическим и морально-психологическим кризисом, дефицитностью ресурсов социальной поддержки.

В России продолжают оставаться актуальными вопросы повышения рождаемости, обеспечения максимально возможной степени социальной защищённости, повышения уровня доходов и качества жизни семей с детьми.

Одной из наиболее действенных форм социальной защиты семьи и детей является комплекс денежных выплат, адресованных родителям, семьям с детьми. Пособия, предоставляемые семьям с детьми, в социальном и правовом государстве играют важную роль, так как наряду с другими мерами социальной защиты населения способствуют укреплению Российского государства и стабилизации общества. Однако многообразие социальных выплат, адресованных гражданам, имеющим детей, не обеспечивает им социальной защиты на должном уровне.

Формально в нашей стране семьи, имеющие детей, не были обойдены вниманием законодателя: для них вводились различного вида пособия, устанавливались льготы и преимущества. Однако основным содержанием сложившегося правового регулирования помощи семьям с детьми являлась поддержка многодетных семей, семей с одним родителем, семей, не имеющих достаточных средств для содержания детей. Иными словами, в центре внимания законодателя находились семьи, материальное положение которых относится к критическому. В то же время вне внимания государства оставались обычные, так называемые "благополучные" семьи с одним-двумя детьми и обоими родителями.

С 1 января 2015 года вступил в силу Федеральный закон
от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». Указанным Федеральным законом обеспечение доступности социальных услуг для граждан определено в качестве одного из основополагающих принципов.

В этой связи, на наш взгляд, разработка новых положений, обеспечивающих социальную поддержку гражданам, имеющим детей, требует пересмотра многих теоретических положений, сложившихся в науке права социального обеспечения, выдвижения новых, отражающих реальные жизненные ситуации. Действующая система пособий требует преобразования и повышения эффективности согласно требованиям рыночной экономики.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие в связи с назначением и выплатой государственных пособий и компенсационных выплат семьям с детьми.

Предмет исследования - государственные пособия и компенсационные выплаты семьям с детьми.

Целью исследования является анализ и оценка правового регулирования назначения и выплаты государственных пособий и компенсационных выплат семьям с детьми.

Достижение поставленной цели обеспечивается решением следующих задач: дать понятие, назвать виды государственных пособий и компенсационных выплат семьям с детьми; указать субъектов их получения; раскрыть государственные пособия гражданам, имеющим детей; выявить проблемы правового регулирования, порядка назначения и выплаты государственных пособий и компенсационных выплат семьям с детьми.

Теоретическая основа исследования представлена трудами таких авторов, как: Е.Н. Азарова^[1], Т. Бировский^[2], А.Г. Волков^[3], Е.Г. Лихинина^[4], А.Мусина^[5], В.Н. Осин^[6], Е.С. Петрова^[7], Б. Шумский^[8] и других.

Нормативную основу исследования составляют основные нормативные акты, регулирующие социальную защиту граждан, имеющих детей. Это, прежде всего, Конституция Российской Федерации^[9], Семейный Кодекс Российской Федерации^[10], Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»^[11]; Федеральный закон "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" от 28.12.2013 N 442-ФЗ^[12], другие законы и подзаконные нормативные акты.

Эмпирическая основа исследования представлена данными статистики^[13] и материалами судебной практики.

Методы исследования. Работа выполнена с помощью следующих методов: диалектического, логического, системно-структурного, социологического, анализа и синтеза.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, КЛАССИФИКАЦИЯ ПОСОБИЙ СЕМЬЯМ С ДЕТЬМИ И КРУГ ПОЛУЧАТЕЛЕЙ ДАННЫХ ПОСОБИЙ

1.1. Характеристика современного российского законодательства о социальном обеспечении семьи, родителей, детей

В российской правовой науке сформировалось два подхода к трактовке категории "законодательство". Законодательство в узком смысле рассматривается как структурированная, упорядоченная совокупность исключительно законов^[14]. Однако данный подход нередко подвергается критике. Так, В.А. Толстик указывает, что негативным следствием узкого подхода является необходимость использовать вместе с термином "законодательство" какие-либо дополнительные категории, объединяющие иные виды нормативно-правовых актов. В результате налицо отсутствие единой, обобщающей все источники отраслевого массива категории^[15]. Широкая трактовка законодательства состоит в рассмотрении его как совокупности всех законов и подзаконных нормативно-правовых актов. Расширительное толкование понятия "законодательство" ведет к "размыванию" закона, подмене законодательного регулирования подзаконным. Отметим, что одномоментно отказаться от широкой трактовки законодательства, изменив его до рассмотрения как системы законов, вряд ли возможно, но представляется необходимым поэтапное движение к ограничительному толкованию термина "законодательство". Для целей настоящего исследования будет использована широкая трактовка понятия "законодательство", поскольку именно такой подход позволит охватить всю совокупность нормативных актов, регулирующих отношения по социальному обеспечению семьи, материнства, отцовства и детства.

Г.Ф. Покровский писал: "Несчастен тот народ, который имеет необъятное множество законов"^[16]. Это "несчастье" в полной мере относится к законодательству о социальном обеспечении в целом и к социально-обеспечительному законодательству семьи, отцовства, материнства и детства в частности. Только на федеральном уровне действует несколько десятков законов, прямо или опосредованно регулирующих отношения по социальному обеспечению семей, родителей и детей. Для удобства Л.В. Сотникова предлагает деление отраслевых федеральных законов, касающихся социального обеспечения семьи и детей, на три категории: 1) федеральные законы, устанавливающие порядок и условия предоставления того или иного вида социального обеспечения в отношении всех граждан, в том числе детей; 2) федеральные законы, согласно которым социальное обеспечение, меры социальной поддержки предоставляются определенным категориям граждан, в том числе детям; 3) федеральные законы, регулирующие вопросы социального обеспечения только в связи с материнством и детством^[17].

Большое количество законов нередко является причиной рассогласованности их положений. Трудовое законодательство предусматривает возможность предоставления отпуска по уходу за ребенком каждому из родителей, но при этом законодательство о социальном обеспечении не устанавливает права на получение ежемесячного пособия по уходу за ребенком несколькими лицами - в случае рождения в семье двух и более детей, другому родственнику или опекуну, фактически осуществляющему уход за ними, наряду с выплатой пособия по беременности и родам матери детей. В результате этой несогласованности отпуск по уходу за ребенком отцу детей может быть оплачен только со дня окончания отпуска по беременности и родам матери^[18].

С.И. Кобзева справедливо отмечает, что "в целях повышения уровня гарантий социальных прав человека, создания равных возможностей в получении государственной помощи и поддержки первичные нормы по основным видам социального обеспечения должны содержаться прежде всего в законах. Иные нормативные правовые акты должны закреплять лишь правовой механизм их реализации"^[19]. При этом важно, чтобы нормы законов были стабильны, однако исследователи констатируют, что законодательство Российской Федерации с начала 90-х годов перестало быть устойчивым и постоянным, и выявляют ряд причин нестабильности закона, среди которых игнорирование научной технологии закона, отсутствие точного социального адресата, неэффективность, отсутствие прямого действия закона по причине засилья ведомственного нормотворчества^[20].

Принятие законов о социальном обеспечении нередко преследует промежуточные, популистские цели и не направлено на достижение стратегических целей: повышение уровня жизни населения, системную поддержку семей с детьми. В качестве примеров можно привести Федеральный закон "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей", действие, которого ограничено десятилетним периодом, Федеральный закон от 22 декабря 2005 г. N 180-ФЗ "Об отдельных вопросах исчисления и выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, размерах страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в 2006 году" и Федеральный закон от 9 декабря 2010 г. N 349-ФЗ "О нормативе финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде социальной услуги по обеспечению лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов на 2011 год" с годичным сроком действия.

Типичным явлением в законодательстве о социальном обеспечении становится изменение действующих законов, причем внесение изменений в законы не делает их более совершенными, не повышает социальной защищенности граждан, не служит цели упорядочения нормативных предписаний, а направлено на оптимизацию расходов на социальное обеспечение, осуществляемую по пути экономии финансовых ресурсов. При подготовке законов не предпринимается попыток упорядочить, частично кодифицировать объемное законодательство. Так, в Федеральном законе "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"^[21] ни при разработке проекта, ни при внесении последующих изменений не были учтены положения Федерального закона от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"^[22], предусматривающие предоставление женщинам, проживающим (работающим) на территории зоны проживания с правом на отселение, дородового отпуска продолжительностью 90 календарных дней и выплату пособия по беременности и родам в размере 100% среднего заработка независимо от продолжительности страхового стажа, назначение дополнительного пособия для вставших на учет в ранние сроки беременности, выплату в двойном размере пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Изменения и дополнения вносятся и в недавно принятые законы, например, Федеральный закон "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей", принятый 29 декабря 2006 г.^[23], уже неоднократно подвергался изменениям, что свидетельствует о поспешности при подготовке нормативных решений и недостаточной проработке содержания проектов законов. Поспешность в разработке и принятии законов влечет их низкое качество.

"Качество закона во многом зависит от степени конкретности содержащихся в законе правовых предписаний, от полноты регулирования вопросов, составляющих его предмет, от того, насколько "точно" прописан механизм реализации норм закона", - пишет С.В. Поленина^[24]. Это утверждение в полной мере относится и к социально-обеспечительному законодательству, где неточная формулировка положений законов провоцирует появление "усмотренческого" подхода при решении вопроса о предоставлении социального обеспечения. Так, ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей"^[25] в силу своей неопределенности допускала ограничительное толкование в отношении родителей, у которых ребенок умер, что послужило поводом обращения в Конституционный Суд РФ. Было разъяснено, что при рождении мертвого ребенка материнский (семейный) капитал не выдается^[26], но случай смерти ребенка после его рождения законодатель не рассматривает как основание для отказа в признании права на дополнительные меры государственной поддержки (необходимо получить свидетельство о рождении умершего ребенка в органах ЗАГСа)^[27].