Файл: Государственные пособия гражданам, имеющим детей(ПОНЯТИЕ, КЛАССИФИКАЦИЯ ПОСОБИЙ СЕМЬЯМ С ДЕТЬМИ И КРУГ ПОЛУЧАТЕЛЕЙ ДАННЫХ ПОСОБИЙ).pdf

Одним из механизмов совершенствования процесса законотворческой деятельности в сфере социального обеспечения должно стать согласование интересов участников правоотношений. Законы о социальном обеспечении будут более эффективны, если они выразят общую волю и согласованные интересы государства и населения. Пока же для российского законодательства о социальном обеспечении характерно быстрое и келейное принятие законов, даже если общественное мнение заявляет о себе, отрицая какую-либо законодательную идею, его игнорируют^[28].

На фоне увеличения количества законов логично было бы ожидать уменьшения объема подзаконного и ведомственного нормотворчества, но этого не происходит. Напротив, в законодательстве о социальном обеспечении неоправданное распространение получает ведомственное правотворчество, в то время как "гипертрофированное значение ведомственного приказа - питательная почва для падения престижа закона, юридическая ширма своеволия ведомств"^[29]. В последние годы имеет место делегирование Правительством РФ полномочий Министерству здравоохранения и социального развития РФ по изданию разъяснений в целях единообразного применения федеральных законов, касающихся социального обеспечения семьи, материнства, отцовства и детства. Вряд ли данную тенденцию можно оценить положительно, ведь передача полномочий должна быть обоснованной, а на деле приказы Минздравсоцразвития подменяют постановления Правительства РФ. Следует согласиться с мнением Ю.В. Васильевой о необходимости определения пределов ведомственного нормотворчества, которое должно ограничиваться регулированием специальных вопросов и процедур, например медицинского характера, и не должно затрагивать права граждан на социальное обеспечение^[30]. Не вызывает принципиальных возражений урегулирование на ведомственном уровне порядка выдачи листков нетрудоспособности и др.

Федеральное законодательство о социальном обеспечении семей и детей противоречиво и позволяет усомниться в том, что "в Российской Федерации... обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства" (ч. 2 ст. 7 Конституции РФ). Наряду с введением материнского (семейного) капитала, регулярной индексацией размеров пособий гражданам, имеющим детей, установлением компенсационных выплат части средств, потраченных на содержание ребенка в дошкольном образовательном учреждении, был предпринят ряд спорных законодательных решений: перевод ежемесячных пособий на ребенка на региональный уровень, отмена льгот детям-инвалидам в ходе реформы "монетизация льгот", изменение порядка исчисления среднего заработка для расчета пособий по временной нетрудоспособности и по беременности и родам (что приведет к значительному сокращению размера пособия) и др.

Региональное законодательство о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства развивается очень неравномерно. В одних регионах приняты только законы о детских пособиях, в других сформировалась система нормативно-правовых актов, определяющая правила предоставления различных видов социального обеспечения семьям с детьми. В качестве одной из причин сложившейся ситуации В. Саенко выделяет неразработанность федерального законодательства об охране и защите семьи, ее государственной поддержке, которая оказывает негативные последствия, приводит к невозможности правильно и эффективно формировать законодательную базу на уровне субъектов Российской Федерации^[31].

В настоящее время в региональном законодательстве отсутствует единообразная трактовка категорий, определяющих статус субъектов - получателей социального обеспечения. Вследствие чего право многодетной семьи на получение мер социальной поддержки в отдельных субъектах РФ поставлено в зависимость не только от воспитания трех и более несовершеннолетних детей, но и от условий, что один или оба родителя являются гражданами Российской Федерации или среднедушевой доход в семье ниже прожиточного минимума в регионе. В одних субъектах РФ многодетной семьей признается семья, состоящая из родителей или усыновителей и совместно проживающих с ними трех и более детей до 18 лет, в других правом на социальную поддержку наделены приемные семьи, семьи, принявшие под опеку несовершеннолетних детей. По-разному определяется содержание категории "ребенок" при определении права на ежемесячное пособие на ребенка: в городе Москве ребенком признается лицо, не достигшее возраста 18 лет, в то время как в большинстве регионов пособие назначается на ребенка в возрасте до 16 лет (учащегося - 18 лет). Все эти различия не поддаются научному обоснованию и приводят к неравному социальному статусу семей, проживающих в разных регионах Российской Федерации.

Приведенные примеры подтверждают отсутствие последовательного и научно обоснованного подхода к формированию законодательства о социальном обеспечении семей и детей. Так, например, с 1 января 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».

Указанным Федеральным законом обеспечение доступности социальных услуг для граждан определено в качестве одного из основополагающих принципов.

В этих целях статьей 4 Федерального закона № 442-ФЗ закреплены принципы социального обслуживания, в том числе: адресность предоставления социальных услуг; приближенность поставщиков социальных услуг к месту жительства получателей социальных услуг, достаточность количества поставщиков социальных услуг для обеспечения потребностей граждан в социальном обслуживании, достаточность финансовых, материально-технических, кадровых и информационных ресурсов у поставщиков социальных услуг.

Кроме того, Федеральным законом № 442-ФЗ определены новые подходы, основанные на усилении адресности в предоставлении социальных услуг и индивидуальной нуждаемости граждан в конкретных социальных услугах.

Подводя итог, считаем, что решить выявленную проблему способна именно концепция о государственной социальном обеспечении семей, материнства, отцовства и детства, которая выступит прообразом будущих правовых решений.

1.2. Понятие государственных пособий семьям с детьми

В праве социального обеспечения неоднократно предпринимались попытки сформулировать понятие пособий семьям с детьми как самостоятельного вида пособий. С одной стороны, пособия на детей являются разновидностью пособий и, следовательно, содержат в себе родовые черты пособия как одного из важнейших видов социального обеспечения. Однако в то же время они обладают специфическими признаками, посредством которых отличаются от иных видов социальных пособий и иных денежных выплат, имеющих внешнее сходство с пособиями (компенсационных выплат). Этот вывод основывается на анализе общего понятия пособия в советской и российской науке права социального обеспечения, проведение которого позволило выделить ряд признаков социальных пособий и понять, насколько эти признаки присущи современным пособиям на детей.

Природа социальных пособий подробно исследована в отечественной науке советского права социального обеспечения в работах В.С. Андреева, Е.Г. Азаровой, К.С. Батыгина, Р.И. Ивановой, М.И. Полупанова и др.

В.С. Андреев под пособиями по социальному обеспечению понимал все иные денежные выплаты, кроме пенсий, имеющие алиментарный характер, из фондов для нетрудоспособных, представляющие собой помощь гражданам в установленных законом случаях^[32]. В этом обобщенном определении отражены лишь общие признаки пособий, свидетельствующие об их принадлежности к отношениям социального обеспечения. В их числе: предоставление из общественных фондов потребления - фондов для нетрудоспособных; социально-алиментарный характер производимых выплат, т.е. их выдача проводилась на "бесплатных", безвозмездных началах для получателей при существующей обязанности ("долженствовании") общества по обеспечению трудоспособных, семей с детьми с одновременным наличием у получателей обеспечения правомочия "притязания" на оказываемую помощь, иное выдаваемое благо^[33].

Р.И. Иванова подчеркивала, что родовое понятие пособия будет иметь теоретическую и практическую ценность только в том случае, если, с одной стороны, оно будет содержать лишь существенные признаки этой формы материального обеспечения, а с другой - не будет ни излишне привязанным к конкретным видам пособий, ни слишком общим^[34]. Исходя из этого, она определяла пособия как денежные периодические социально-алиментарные выплаты, носящие характер государственной помощи гражданам, которые предоставляются в случаях и на условиях, предусмотренных законом, с компенсационными и иными целями^[35]. В этом определении помимо социально-алиментарного характера содержатся и такие дополнительные признаки пособий, как: периодичность их предоставления; государственный характер выплаты; компенсационные и иные цели выплат.

По мнению В.Ш. Шайхатдинова, пособия - это ряд видов социального обеспечения, различающихся не только по целям и источникам выплат, но и по характеру оснований предоставления и субъектам. Объединяет их лишь то, что все это денежные выплаты из социальных фондов^[36].

Эти уточняющие признаки учтены К.С. Батыгиным в своем определении пособий как гарантируемых государством и соизмеримых в соответствующих случаях с оплатой по труду денежных выплат, предоставляемых бесплатно из средств государственного социального страхования рабочим, служащим и другим гражданам, отнесенным к числу подлежащих обеспечению пособиями при временном освобождении от выполнения трудовых обязанностей в связи с болезнью и другими причинами, предусмотренными законодательством, а также в целях компенсации в минимальных размерах повышенных расходов, вызванных такими событиями, как рождение или смерть^[37]. Данное определение исходило только из понимания пособий как одного из видов государственного социального страхования.

М.И. Полупанов дал следующее определение пособиям по социальному обеспечению: это денежные выплаты алиментарного характера, предоставляемые из общественных фондов потребления трудящимся в целях замещения утраченного по уважительным причинам заработка; семье - для содействия в содержании и воспитании подрастающего поколения; гражданам, не имеющим основных источников средств существования, - для оказания помощи, а также всем гражданам - для покрытия некоторых расходов, обеспечение которых социалистическое государство не считает возможным ставить в зависимость от их трудового дохода^[38]. Хотя в данном определении наиболее полно указаны признаки, характеризующие пособие как вид социального обеспечения, однако в нем не совсем точно определены круг обеспечиваемых и цели выплаты пособий.

Наиболее полно признаки пособия советского периода отразила Н.А. Купина, определяя их как ежемесячные, единовременные и периодические денежные выплаты социально-алиментарного характера, предоставляемые из фондов социального обеспечения нетрудоспособным гражданам, матери и ребенку, иным категориям граждан для возмещения утраченного заработка, компенсации дополнительных расходов либо в порядке социальной помощи, в определенных случаях в связи с общественно-полезной деятельностью в размерах, соизмеримых с заработком, либо в твердой денежной сумме^[39]. Как следует из указанного определения, Н.А. Купина выделяла следующие признаки существовавших в то время пособий: характер денежных выплат - алиментарный; продолжительность выплат - ежемесячные, единовременные и периодические; источник выплат - фонды социального обеспечения; субъекты - нетрудоспособные граждане, матери и дети и иные категории граждан; цель выплат - возмещение утраченного заработка, компенсация дополнительных расходов либо предоставление в порядке социальной помощи; условия предоставления - связь с общественно-полезной деятельностью; порядок определения размера выплат - соизмеримые с размером заработка либо в твердой денежной сумме.

За последние 20 лет система пособий по социальному обеспечению в силу различных социально-экономических причин подвергалась изменениям, которые учтены в формулировании понятия пособия современными российскими учеными-юристами. Так, М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова понимают под социальными пособиями выплаты, производимые гражданам в установленных законом случаях ежемесячно, периодически или единовременно, с целью возмещения полностью либо частично временно утраченного заработка или оказания материальной поддержки^[40].

Другие исследователи (М.О. Буянова, С.И. Кобзева, З.А. Кондратьева) под пособиями понимают денежные выплаты, назначаемые гражданам ежемесячно, периодически либо единовременно в установленных законодательством случаях с целью возмещения утраченного заработка либо оказания дополнительной материальной помощи^[41].

В.Н. Толкунова предложила определение пособия как ежемесячной, периодической или разовой выплаты, заменяющей потерянный гражданином заработок или дополняющей его при повышенных расходах, производимой из государственных и муниципальных средств, фондов государственного социального страхования и других источников в размере и порядке, которые установлены законодательством^[42].