Файл: Понятие и значение приватизации (Правовое регулирование приватизации в Российской Федерации, ее цели и задачи).pdf

Анализ материалов контрольных мероприятий Счетной палаты, в том числе переданных в правоохранительные органы, свидетельствует о многочисленных случаях нанесения значительного ущерба государству из корыстных побуждений со стороны руководителей приватизированных предприятий, должностных лиц органов государственной власти и управления и новых собственников (акционеров). Широкое распространение получили случаи учреждения руководителями предприятий дочерних структур с внесением основных фондов, объектов недвижимости либо иного ликвидного имущества основного предприятия в качестве доли в уставный капитал вновь образованных хозяйствующих субъектов. В результате рядовые работники фактически становились собственниками заведомо убыточных предприятий. Итогом таких действий является существенное уменьшение доли государства на предприятиях, имеющих федеральные пакеты акций, и, как следствие, утрата государственного контроля за деятельностью важных объектов промышленности. Нарушения со стороны представителей государственных органов в основном выражались в злоупотреблении должностными полномочиями в интересах коммерческих структур в целях получения личной выгоды.

По оценкам правоохранительных органов, недостаточное внимание к комплексному прогнозированию последствий приватизации конкретных предприятий, акцент на приоритетное решение текущих задач пополнения бюджета за счет продажи государственной собственности, а также безответственность ряда должностных лиц нередко приводили к реальным потерям в сфере обеспечения обороноспособности и национальной безопасности страны. В результате применения для предприятий сферы оборонной промышленности механизма искусственного банкротства к выгоде узкого круга заинтересованных лиц разрушались вполне успешные производства, а сами предприятия и их активы уводились из-под контроля государства, в том числе переходили в собственность нерезидентов. При этом в ряде случаев инициаторами искусственного возбуждения дел о несостоятельности (банкротстве) предприятий оборонно-промышленного комплекса выступали не только коммерческие структуры, но также федеральные ведомства и организации, в том числе государственные предприятия топливно-энергетического и коммунального комплекса.

За приватизационный период органами прокуратуры выявлено немало преступлений, в той либо иной степени связанных с приватизацией. Преступления совершались в крупном и особо крупном размере путем мошенничества (ст. 159 УК РФ), путем присвоения или растраты (ст. 160 УК РФ), путем злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ)[3]. Преступления совершаются сотрудниками органов государственной власти и управления, государственных предприятий и учреждений, комитетов по управлению имуществом. В суды подаются иски о признании сделок приватизации недействительными, применении последствий недействительности сделки и об отмене нормативных и ненормативных правовых актов органов исполнительной власти, касающихся приватизации государственного или муниципального имущества.[47, с.199]

Счетная палата по результатам проведенных контрольных мероприятий в сфере приватизации направила в Генеральную прокуратуру Российской Федерации обращения по выявленным фактам нарушений. Однако при рассмотрении правоохранительными органами материалов Счетной палаты возникал ряд проблем, которые препятствовали эффективному реагированию по фактам нарушения законности в процессе приватизации. В частности, действующим уголовным законодательством не предусмотрен самостоятельный состав преступления, устанавливающий ответственность за нарушение законодательства, регулирующего вопросы приватизации. По этой причине спектр составов преступлений, выявляемых в ходе приватизации, может быть очень широк.

Статистика показывает, что доходная часть значительно уменьшилась, так как приватизационные процессы пошли на спад. Но эти цифры были бы значительно выше, если бы не было грубых нарушений законодательства. Так, Счетная палата, проверив процесс приватизации за последние 10 лет, выявила, что не было проведено ни одной "чистой" сделки и допущенные ошибки оцениваются в десятки миллиардов рублей, не доплаченных в государственный бюджет.

Ежегодно Счетной палатой выносятся представления в адрес руководителей предприятий, например Представление Счетной палаты РФ от 20.01.2016 № ПР 14-9/14-02 «О результатах контрольного мероприятия "Проверка эффективности осуществления от имени Российской Федерации прав акционера организаций, акции (доли) в уставном (складочном) капитале которых находятся в федеральной собственности, в том числе функций по приватизации и управлению интегрированными структурами", в том числе на объекте АО "П"»; Представление Счетной палаты РФ от 04.06.2015 № ПР 08-109/08-03: «О результатах контрольного мероприятия "Проверка исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2014 год" в Роскосмосе и в ФГБУ "Н"»; Представление Счетной палаты РФ от 27.04.2015 № ПР 14-56/14-02 «О результатах контрольного мероприятия "Проверка эффективности управления объектами федеральной собственности, закрепленными за федеральными государственными унитарными предприятиями" в ФГУП "П" и ФГУП "А"»[55] и др.

В ходе приватизации получили широкое распространение новые для России виды экономических преступлений: подделка ценных бумаг, мошеннические операции с ваучерами, недобросовестные рекламные кампании, организация финансовых пирамид и другие. По оценке правоохранительных органов, в ходе приватизации сформировались условия, позволившие проводить операции по отмыванию теневых капиталов, по передаче значительной части государственного и муниципального имущества в собственность криминальных и полукриминальных структур, усиливая тем самым их влияние на различные сферы экономики и политической жизни, коррумпированность государственного аппарата.

Одной из причин криминализации экономики и нанесения экономического ущерба государству в ходе приватизации являются серьезные пробелы и недостатки законодательства, а также отсутствие необходимого государственного контроля. Так, например, значительный ущерб государству был нанесен невыполнением инвестиционных условий по договорам купли-продажи акций приватизируемых предприятий. Фактически до конца 1997 года собственник приобретенного имущества считался таковым с момента заключения договора купли-продажи независимо от выполнения инвестиционных условий, предусмотренных данным договором. Таким образом, существующим на тот момент законодательством недобросовестным субъектам хозяйственной деятельности фактически была предоставлена возможность получить право собственности на государственное или муниципальное имущество, не выполняя при этом инвестиционные обязательства. Новый частный собственник имел право участвовать вразличного рода сделках с государственным или муниципальным имуществом. В результате значительные объемы государственного или муниципального имущества отчуждались в пользу частных коммерческих структур, в том числе нерезидентов, без последующего исполнения инвестиционных обязательств.

К сожалению, Счетная палата РФ не наделена правом обращения в суд по фактам выявленных нарушений, а согласно международным стандартам деятельности высших органов внешнего финансового контроля в сфере борьбы с мошенничеством и коррупцией аудиторы вообще не имеют права самостоятельно квалифицировать выявленные факты нарушений как преступления. Так, согласно Принципу 28 Руководства Азиатской организации высших органов финансового контроля по борьбе с мошенничеством и коррупцией, термины "мошенничество" или "коррупция" не могут быть использованы в заключительных выводах аудиторской проверки, поскольку такое обвинение может быть выдвинуто только судом. Но для того, чтобы дело дошло до суда, необходимо обеспечить четкое и эффективное взаимодействие правоохранительных органов и Счетной палаты, что до последнего времени составляло определенную проблему. Например, отмечались периоды, когда Генеральная прокуратура Российской Федерации вообще не реагировала должным образом на материалы, направляемые Счетной палатой в ее адрес.

Ранее, статьей 30 Федерального закона от 21.07.1997 № 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" была установлена Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о приватизации. В данной статье указывалось, что за нарушение настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации о приватизации физические и юридические лица несут ответственность в случаях и в порядке, которые предусмотрены гражданским, административным и уголовным законодательством Российской Федерации. В современном законе о приватизации, такого положения не существует, и ответственность наступает на основании действующего законодательства.

В настоящее время в структуре Министерства внутренних дел появился отдел по борьбе с преступлениями, связанными с приватизацией госсобственности. С инициативой наделить правоохранительные органы особыми полномочиями на период приватизации 2014-2016 года выступил Следственный комитет России – осенью СКР подготовил поправки в закон об оперативно-розыскной деятельности, о приватизации и в Уголовный кодекс, чтобы предупредить передачу госсобственности аффилированным лицам. В правительстве считают, что новый отдел МВД должен сделать акцент на небольших госкомпаниях, так как решение о приватизации крупных госкорпораций принимает правительство[56].

Одним из примеров противоправного акта в сфере приватизации может являться оценка имущества и продаваемых государственных пакетов акций публичных обществ. Оценка может производиться разными экспертами по разным методикам, разброс цифр бывает огромным. Большое значение для оценщиков имеет то, кто и для кого оценивает имущество, хотя таких вопросов вообще не должно бы и возникать. В соответствии с п. 2 ст. 12 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" начальная цена приватизируемого государственного или муниципального имущества устанавливается в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, на основании отчета об оценке государственного или муниципального имущества, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности. В соответствии с абз. 1 и 2 ст. 8 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в РФ"[9] проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично субъектам РФ, в том числе при определении стоимости объектов оценки, принадлежащих субъектам РФ, в целях их приватизации, передачи в доверительное управление либо передачи в аренду.

Порядок проведения аукциона по продаже государственного или муниципального имущества на практике часто нарушается в интересах заинтересованных лиц, но нарушения практически невозможно найти и определить, потому что нормы права расписаны таким образом, что можно или найти нарушения (если постараться), а можно и не найти. Даже в судебных инстанциях трудно что-либо доказать.

В соответствии с действующим законодательством и сложившимися обычаями продавец государственного имущества определяет на основании отчета об оценке имущества, составленного в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности, начальную цену продаваемого на аукционе имущества. Проведение оценки рыночной стоимости объекта приватизации является обязательным этапом приватизации государственного имущества; на основании отчета об оценке продавцом государственного имущества устанавливается начальная цена приватизируемого имущества; отчет оценщика, на основании которого определена начальная цена, должен соответствовать требованиям законодательства об оценочной деятельности.

Как указал Президиум ВАС РФ в информационном письме от 30.05.2005 № 92 "О рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании оценки имущества, произведенной независимым оценщиком", если законом или иным нормативным актом для государственного органа предусмотрена обязательность привлечения независимого оценщика (обязательное проведение оценки) без установления обязательности определенной им величины стоимости объекта оценки, то судам следует иметь в виду, что оценка, данная имуществу оценщиком, носит лишь рекомендательный характер и не является обязательной и, следовательно, самостоятельное ее оспаривание посредством предъявления отдельного иска не допускается.

Практически все положения законодательства сторонами спора не нарушаются, но многие ситуации законодательством не оговорены, в результате чего происходят многочисленные судебные разбирательства практически во всех судебных инстанциях. Часто основные споры возникают из-за недостоверности рыночной стоимости акций; подведения итогов аукциона неправомочной принимать решения комиссией; незаконности распоряжений Минимущества субъектов Федерации и фондов имущества - государственных учреждений; превышения полномочий и прав чиновников; нарушения плана приватизации; продажи имущества на простом аукционе вместо специализированного или на конкурсе и т.д. Пробелы в законодательстве приносят российской экономике непоправимый урон, в то же самое время позволяют заинтересованным лицам получить в свою собственность высокодоходные и ликвидные объекты недвижимости и производственные комплексы.

В числе пробелов законодательного регулирования, которые можно выделить, проанализировав процесс приватизации, являются следующие:

не завершена работа по обеспечению соответствия норм приватизационного законодательства нормам Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ. Действующее законодательство обнаруживает свою неполноту именно в части, касающейся обеспечения гарантий защиты прав государства как собственника. Это противоречит как требованиям Конституции Российской Федерации, так и нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, которым должно соответствовать законодательство о приватизации;

законодательно не установлены критерии отнесения предприятия к числу производящих продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства;

не созданы правовые механизмы, препятствующие осуществлению так называемых криминальных банкротств предприятий;