Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации. Тенденции и перспективы развития.pdf

Формирование самого института местного самоуправления в нашем государстве и, соответственно, его правовых основ, длилось довольно долгое время, беря свое начало от общинного местного самоуправления, основанное преимущественно на обычаях и традициях, до современного закрепления в Конституции РФ и федеральном законодательстве непосредственно термина «местное самоуправление» и его правового характера [36].

Анализ научных публикаций позволил выделить различные периоды становления института местного самоуправления в России (рисунок 1.2).

Рисунок 1.2 – Этапы становления института местного самоуправления в РФ

Источник: составлено автором по [34], [38]

В настоящее время в системе законодательных и нормативных актов, в совокупности составляющих правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации, принято выделять несколько подсистем: федеральную, международную, региональную (на уровне субъектов РФ) и муниципальную (на территории муниципального образования). Основанием для этого считается правовое регулирование местного самоуправления на уровне РФ, международном уровне, в субъектах РФ, а также в отдельных муниципалитетах.

В Российской Федерации правовые основы местного самоуправления заложены на конституционном уровне [43, с. 184]. В главном законодательный акте страны закреплены нормы, устанавливающие обязательность местного самоуправления и обеспечения его правовых гарантий на уровне законодательства. В частности, в ст. 12 Конституции РФ указано, что в России признано и гарантировано местное самоуправление. Местному самоуправлению посвящена Глава 8 Верховного акта, содержащая 4 статьи (ст. 130-133). Конституция РФ также закрепляет множество других важных положений, которые раскрывают сущность, гарантии и формы местного самоуправления. Так, отдельные нормы, касающиеся реализации муниципального управления, зафиксированы в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46 и 68 [2]. Основные принципы местного самоуправления на конституционном уровне даны на рисунке 1.3.

Рисунок 1.3 – Основные принципы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ

Источник: составлено автором по [2]

В целом, по Конституции РФ местное самоуправление выступает важным составным элементом конституционного строя, подразумевающим следующее: его ликвидация исключена на основании поправок к верховному закону. То есть пересмотр любых норм главы 1 Конституции РФ находятся в компетенции только Конституционного Собрания.

К международно-правовым документам которые прямым образом ориентированы на регулирование местного самоуправления, относится, в первую очередь, Европейская хартия местного самоуправления [1] (далее – Хартия), принятая в октябре 1985 г. в Страсбурге и ратифицированная Российской Федерацией 27 декабря 1996 г. Данный международно-правовой документ установил минимальный перечень прав местного самоуправления, гарантия реализации которых должна быть обеспечена подписавшими ее государствами. В ст. 3 Хартии приведена дефиниция местного самоуправления, отражающая правовой характер, реальную способность и ответственность муниципальных органов власти касательно управления большим перечнем государственных дел в пределах законодательных рамок, границах муниципального образования и интересах местных жителей. Органами, посредством которых реализуется данное право, являются советы или собрания, образуемые из членов, которые избираются посредством свободного, прямого, равного, тайного и всеобщего голосования. Они могут создавать подотчетные им исполнительные органы. Следует отметить, что указанное положение никак не исключает собрания граждан, референдумы или прочие формы прямого участия граждан там, где это допускается на законодательном уровне [47].

На федеральном уровне важным законодательным актом регулирования местного самоуправления признан Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Дефиниция местного самоуправления (приведенная ранее), указанная в данном Федеральном законе, нашла соответствие трактовке понятия, установленной в Хартии (т.е. международном уровне).

Формирование местного самоуправления нацелено, главным образом, на решение населением непосредственно или посредством муниципальных органов вопросов, которые непосредственно направлены на обеспечение жизнедеятельности конкретного муниципального образования. Утративший силу Федеральный закон № 154-ФЗ [4], определяя перечень вопросов местного значения (всего 30 пунктов), ранее давал муниципальным образованиям право расширения указанного перечня при специфических условиях. В свою очередь, в соответствии с ныне действующим Федеральным законом № 131-ФЗ при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов органы местного самоуправления могут решать иные вопросы, которые не входят в ведение других органов публичной власти, но и не исключены из их компетенции [5]. Кроме того, в настоящее время законодательно установлен перечень вопросов местного значения для каждого вида муниципального образования (городских, сельских поселений и т.д.).

Кроме вышеназванного Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление в России регулируется и другими федеральными законами. Например, решение вопросов финансирования и бюджетирования местного самоуправления ведется в соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ [3].

Заметное влияние на развитие законодательства о местном самоуправлении должен оказать недавно принятый федеральный закон от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7], которым вводится новый (восьмой по счету) вид муниципального образования – муниципальный округ, а также предусматривается проведение схода граждан в несколько этапов. Создание муниципальных округов в отдельных субъектах РФ может начаться уже во второй половине 2019 г., а реализация соответствующих положений в полном объеме (включая преобразование в муниципальные округа ранее образованных городских округов, не отвечающих критериям городского округа площади городской территории, а также по плотности населения, и уровню его урбанизации) должна быть завершена до конца 2024 г.

На уровне субъектов РФ правовыми актами выступают:

– устав субъекта РФ;

– закон о территориальном устройстве субъекта РФ;

– закон о местном самоуправлении в субъекте РФ;

– закон о выборах депутатов и должностных лиц местного самоуправления в субъекте РФ;

– закон о статусе депутата и должностных лиц местного самоуправления в субъекте РФ;

– законно муниципальной службе в субъекте РФ и др. [25, с. 170].

На муниципальном уровне правовую основу местного самоуправления составляет, в первую очередь, устав муниципального образования, а также решения референдумов и сходов граждан, правовые акты местных органов власти (например, распоряжения и постановления Администрации, решения Совета депутатов и др.).

Таким образом, сформированная на сегодняшний день федеральная нормативно-правовая база регулирования местного самоуправления в Российской Федерации выступает в качестве правового и организационного фундамента, посредством которого функционирует система местного самоуправления и строятся региональный и муниципальный уровень законодательного определения принципов его деятельности.

1.3. Современное состояние и проблемы развития местного
самоуправления в Российской Федерации

По состоянию на 1 марта 2019 г. в России по уточненным данным органов исполнительной власти субъектов РФ насчитывается 21 408 муниципальных образований, в том числе:

– 1 728 муниципальных районов;

– 1 472 городских поселения;

– 17 304 сельских поселений;

– 615 городских округов;

– 3 городских округа с внутригородским делением (города Махачкала, Самара, Челябинск);

– 19 внутригородских районов в городских округах;

– 267 внутригородских муниципальных образований в границах городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь).

Анализ статистических данных за несколько лет позволяет увидеть динамику изменения количества российских муниципалитетов (рисунок 1.4).

Рисунок 1.3 – Динамика количества муниципальных образований всех видов (по состоянию на начало соответствующего года)

Источник: составлено автором по [14-18]

Как видно из рисунка 1.3, за последние 10 лет произошло сокращение количества муниципальных образований – на 10,5% или 2499 муниципалитетов. Отрицательная динамика за прошедшие годы приостанавливалась лишь единожды – в 2014 г. За 2018 г. количество муниципальных образований вновь уменьшилось на 497 единиц в результате преобразования (объединения) и упразднения муниципальных образований. При этом, стоит подчеркнуть, что, в основном, указанные процессы коснулись сельских поселений.

Согласно данным Минюста России, к муниципальным образованиям с наименьшей численностью в настоящее время относятся такие регионы, как: Магаданская область (9), город Севастополь (10), Сахалинская область (18) и Ненецкий автономный округ (21). Наибольшей численностью характеризуются Республики: Татарстан (955), Башкортостан (895) и Дагестан (761). Наибольшая численность муниципальных районов – в Алтайском крае (59), городских поселений – в Ленинградской области (65), городских округов – в Свердловской области (68), внутригородских муниципальных образований – в Москве (146) [18].

В 2018 г. было осуществлено 258 изменений территориальной организации местного самоуправления, в т.ч. 62 изменения границ муниципальных образований в пределах субъекта РФ (из которых 6 затронули территории населенных пунктов), 189 случаев преобразования муниципальных образований и 7 случаев упразднения поселений (в Красноярском крае и Иркутской области). 140 из 189 случаев преобразования – объединения сельских поселений, которые приняли массовый характер в Республике Мордовия, Курганской, Саратовской и Смоленской областях, и еще в нескольких регионах осуществлялось эпизодически. 7 случаев преобразований в 2018 г. связаны с присоединением единичных поселений к городским округам, 1 случай – объединение городского поселения с сельским. В одном случае имела место смена статуса сельского поселения на городское (поселение Курчалой Чеченской Республики), еще в трех – с городского поселения на сельское.

Еще 19 случаев изменения территориальной организации местного самоуправления (из них 18 преобразований и 1 изменение границ муниципалитетов) зафиксированы в период с января по март 2019 года, из них 13 – объединения сельских поселений, еще 2 случая объединения сельских поселений с городскими [18]. Динамика количества муниципальных образований по видам за 2016-2018 гг. и начало 2019 г. представлена в таблице 1.2.

Таблица 1.2

Динамика количества муниципальных образований в России по видам за 2016-2018 гг. и начало 2019 г., единиц

Источник: составлено автором по [18], [19]

Следует отметить, что массовые преобразования, связанные с объединением всех поселений, входящих в состав муниципального района, в одно городское поселение с одновременным его наделением статусом городского округа, производились в Белгородской области (6 преобразований в мае 2018 г.), Московской области (5 случаев в 2018 г. и 2 в начале 2019 г.), Пермском крае (6 преобразований в 2018 г., процесс продолжился в 2019 г.), единичные преобразования подобного рода – в Калининградской области (Балтийский, Неманский и Светлогорский районы), в Кировской области (Богородский и Санчурский районы), в Тюменской области (Голышмановский район), в Тверской области (Кашинский и Нелидовский районы).