Файл: Политика дерегулирования рынков в разных странах (Актуальные вопросы проведения политики дерегулирования в разных странах).pdf

В течение многих лет Сообщество пыталось создать единый транс­портный рынок и гармонизировать законодательство стран-членов в данной области, учитывая при этом интересы транспортного сектора и экологическую ситуацию. В 90-е годы Комиссией был принят ряд важных документов: в 1992 г. - Зеленая книга о транспорте и окружающей среде и Белая книга о дальнейшем развитии транспортной политики; в 1995 г. - Зеленая книга о побочных эффектах деятельности в сфере автомобильного транспорта; 1996 г. - Белая книга о развитии политики ЕС в области железнодорожного транспорта. [2,c.43]

В Белой книге 1992 г. говорилось о двух стратегиях снижения отри­цательного воздействия транспорта на окружающую среду: о снижении ее загрязнения и об использовании экологически менее опасных видах транс­порта. Но, как считает Тетч, существуют и другие, альтернативные стратегии.

Говоря о выборе между различными видами транспорта, теоретически можно представить себе три модели. Во-первых, уменьшение свободы выбора транспортных средств и услуг через административные меры; такой подход вызывает резкое сопротивление потребителей и будет рас­цениваться как дискриминация. Во-вторых, выбор экологически более безопасных видов транспорта путем повышения цен на другие его виды; здесь также возможна оппозиция, но она будет не столь сильной, как в первом случае. В-третьих, более широкое использование менее опасных видов транспорта через повышение качества услуг; от этого варианта практически могут выиграть все стороны.

При выборе стратегии на уровне ЕС речь идет о таком решении, которое, возможно, не является наиболее эффективным, но легче достижимо. В основном это экономические инструменты. Следует отметить, что не все решения могут подходить для стран-членов. Так, например, нельзя тре­бовать, чтобы Нидерланды перешли на перевозку товаров в основном по железным дорогам, поскольку в этой стране главную роль играет автотранспорт. Для других государств, например, Германии, это не проблема, поскольку железнодорожные перевозки практикуются там давно. Равным образом и для Великобритании с ее традициями экономического либерализма было бы сложно пойти на ограничение рыночных механизмов регулирования. [4]

В названных выше документах КЕС постоянно подчеркивается, что для потребителей необходимо сохранять свободу выбора. Комиссия всегда выступала за смягчение или отмену правил, ограничивающих доступ к рынкам, поскольку такой подход способствует более эффективному ис­пользованию имеющихся мощностей и одновременно уменьшает опасность для окружающей среды со стороны транспортной системы.

---

КЕС придает большое значение экономической стратегии, в частности, политике цен. Так, в Зеленой книге 1995 г. косвенно признается необхо­димость повышения цен на автотранспорте, чтобы, по возможности, из­бегать побочных эффектов, что в принципе имеет целью улучшение здоровья населения и одновременно обеспечение честной конкуренции. [11,c.32]

Действуя подобным образом, Комиссия стремится получить одобрение своих решений, в том числе со стороны ведущих политиков.

Однако эти политики, как и транспортные ассоциации государств - членов ЕС, не всегда придерживаются такого подхода. Автор отмечает, что упомянутый документ не нашел поддержки ни дорожно-транспортных ассоциаций, ни потребителей. Этот конфликт дал основание критикам коммунитарной политики говорить о неспособности ЕС ввести систему цен, которая была бы эффективна для улучшения экологических характеристик транспортных рынков.

Между членами ЕС не было единства и по вопросу определения тарифов на различные услуги автотранспорта. В результате тарифы для потребителей (в ежедневном, еженедельном или ином исчислении) были установлены в странах Бенилюкса, Дании, Германии и Швеции. В других государствах были использованы иные инструменты. Затем Комиссия выдвинула новые предложения, которые не получили одобрения, и новая директива ЕС по транспорту в 1996 г. не была принята. [3]

В целом дискуссия идет о введении ежегодных налогов на автомобили либо о повышении налогов на горючее. Во втором случае выиграли бы защитники окружающей среды, поскольку подобный налог может помочь улучшению экологического состояния.

Тетч приходит к выводу, что политика цен и тарифов сама по себе не может способствовать перераспределению потока перевозок между различными видами транспорта. Необходимы дальнейшие усилия в деле улучшения качества услуг на железнодорожном и водном транспорте, что сделает их более привлекательными для потребителя, а следовательно, более конкурентоспособными, для чего нужны дополнительные инвестиции и гибкость в политике. [4,c.54]

В Белой книге от 1996 г. подчеркивалось, что не следует более защищать железнодорожный транспорт от конкуренции, в том числе между компаниями на территории одного государства, поскольку только в таких условиях он может обрести необходимую эффективность. Политика дерегулирования (или либерализации) и защита окружающей среды дол­жны в данном случае проводиться параллельно. Иными словами, пример с железными дорогами должен показать, что именно рыночные механизмы, а не введение новых правил могут содействовать проведению нужных реформ. В государствах ЕС такой подход встретил сопротивление, поскольку его реализация требовала институциональных изменений на национальном уровне. К тому же не все поняли, каким образом рекомендации Комиссии можно реализовать на практике.

---

Подводя итоги, Тетч пишет, что весьма трудно определить, как воздействуют меры регулирования и дерегулирования в транспортном секторе на экологию. Тем не менее практика показала, что система регулирования (количественные квоты и административное введение цен) не дает четких гарантий ни для более эффективного функционирования экономики, ни для улучшения защиты окружающей среды.

Европейская комиссия предпринимает усилия, чтобы найти стратегию, которая способствовала бы усилению конкурентоспособности экологически менее опасных видов транспорта, не ущемляя при этом свободы выбора потребителей. Аргументация об экономической эффективности при одновременной защите окружающей среды призвана преодолеть проти­воречия между различными интересами.

Однако все эти попытки решаются теоретически. Государства -члены ЕС далеко не всегда готовы следовать рекомендациям Комиссии и ее новому подходу. Главная трудность состоит в том, чтобы примирить национальные и отраслевые интересы, добиться согласия на реформы как в плане повышения цен на услуги автотранспорта, так и большей эффективности железных дорог.

Известно, что политика защиты водных ресурсов имеет жизненно важное значение для всех государств и их населения. В рамках ЕС законодательство в данной области постоянно развивается. В Пятой программе действий Сообщества по защите окружающей среды, принятой в 1993 г., говорилось о необходимости дополнения существующих законов рыночными механизмами. К 2000 г. намечалось улучшить качество потребляемой воды.

Вода, как известно, идет для питья (это очень малая часть потребляемой воды), а также для нужд промышленности. Использованная вода проходит сложную очистку, которая осуществляется самыми разными способами. Речная и озерная вода может прийти в плачевное состояние из-за недостатка кислорода. Промышленные стоки способны нести в себе трудно извлекаемые элементы, в том числе соединения тяжелых металлов. Основной угрозой загрязнения принято считать отработанную воду с электростанций, а также примеси, являющиеся следствием сельскохозяйственной деятельности, так как пестициды и нитраты извлекать очень сложно. Очень опасны также выбросы загрязненных вод в океаны. При этом следует иметь в виду, что потребители далеко не всегда способны определить качество воды до того, как она будет использоваться, ибо цвет и запах - недостаточные показатели для оценки. [4,c.87]

Способы контроля качества воды различны. Автор подчеркивает, что рыночные механизмы контроля в водном секторе могут быть неэффек­тивными, поскольку при подсчете затрат на очистку может оказаться, что она совершенно не выгодна для предпринимателя. В этих случаях необходимо вмешательство государства и других институтов, хотя и здесь успех не всегда гарантирован: возможна коррупция либо недостаточность принимаемых мер. Важно, чтобы контрольные органы обладали той же степенью информированности о загрязнении воды, что и использующие ее фирмы, в том числе о существующих технологиях эксплуатации и очистки, а это не всегда возможно. Проблема также состоит в том, чтобы баланс между стоимостью очистки и прибылью предприятий был положительным для последних, т.е. они не несли бы значительных потерь. [2,c.6]

---

Главным способом регулирования в водном секторе государств ЕС яв­ляется командно-контрольный метод. При этом контрольные органы ус­танавливают допустимые стандарты для каждого вида и источника загряз­нения. Они могут вводить количественные ограничения выброса исполь­зованной воды либо рекомендовать определенные технологии очистки. На практике в одних случаях удается добиться очень хороших результатов очистки, тогда как в других она оказывается слишком дорогой. Вот почему необходим сбалансированный подход.

В 1993 г. Комиссия ЕС опубликовала Зеленую книгу о снижении ущерба для окружающей среды. Основная идея состояла в том, что потенциальные жертвы ущерба в определенных случаях получают денежную компенсацию. Следовательно, предприятия должны заранее принимать во внимание необходимость покрытия возможного ущерба от их деятельности. Подобные правила ответственности в принципе способны заменить государственное регулирование. Но бывает трудно установить степень нарушения экологических стандартов предприятием, поскольку подсчет ущерба и необходимых выплат очень сложен. Применение правил ответственности имеет наибольшее значение, когда речь заходит о предотвращении выбросов вредных веществ, оцениваемых как экологическая катастрофа.

Среди экономических средств регулирования, применяемых в водном секторе, основными являются налогообложение и торговые разрешения. Налоги могут помочь решению проблемы загрязнения водных ресурсов, поскольку все предприятия вносят их по минимальному стандарту. Система торговых разрешений действует в этом же направлении. [11,c.54]

В целом правила ответственности и экономические средства рассмат­риваются как заменяющие, а не дополняющие друг друга; их выбор зависит от их реальной стоимости. Каждая из систем становится эффективной, если действует самостоятельно, хотя ни одна из них не идеальна.

Такая форма регулирования, как добровольные соглашения по эко­логии, является проблематичной в том смысле, что новые фирмы могут быть исключены из рыночной игры, а контроль за загрязнением вод окажется недостаточным. Но такие соглашения имеют и положительные стороны: возможно, например, снижение издержек на принятие и воплощение в жизнь новых законов, внедрение новшеств и т.д. [13,c.98]

В законодательстве ЕС имеются четыре основные директивы, касающиеся водных ресурсов. Директива 76/160 о качестве воды различных водоемов, в которых купаются люди, содержит 19 параметров, которым подобная вода должна соответствовать. В директиве 76/464 об опасных веществах есть два списка вредных примесей, которые необходимо снижать или устранять. Документ 80/778 о воде для потребления касается прежде всего защиты здоровья населения. А директива 91/271 о переработке использованной воды в городах указывает на минимальные стандарты переработки и очистки.

---

Согласно принципу субсидиарности, каждое государство - участник ЕС может выбирать те меры, которые помогут лучше выполнить пере­численные директивы. Но в основном все используют командно-конт­рольные методы. Так, в Великобритании система действует, опираясь на уголовное и общее право. Главный орган в сфере регулирования качества воды - Агентство по окружающей среде, которое работает с 1996 г. В его распоряжении находятся самые разные средства воздействия на нарушителей правил и стандартов в водном секторе. Приватизация в 1989 г. компаний, занимавшихся водоснабжением, хотя и критиковалась, но дала значительные денежные средства, которые позволили ввести в строй новые очистные сооружения и другие системы.

В других странах ЕС существует целая система штрафов в случае заг­рязнения воды, причем такие штрафы и налоги являются дополнением к законам о прямом государственном регулировании. Во Франции такие налоги существуют с 1968 г., а доходы используются для создания новых очистных систем. В ФРГ налоги вводит администрация земель, которая использует доходы на покрытие коммунальных затрат, а также на улучшение качества воды. Это можно сказать и о таких странах, как Нидерланды, Бельгия, Испания, Португалия. Однако в целом трудно определить, является ли улучшение ситуации в водном секторе результатом введения налогов или прямых мер регулирования.

Европейская комиссия предложила принять новую директиву о качестве воды, в которой делается меньший упор на командно-контрольные механизмы. Государства ЕС должны осуществлять мониторинг экологического качества воды и выработать программы в деле улучшения охраны окружающей среды, причем должен соблюдаться принцип гласности и проведения всесторонних консультаций. В целом Комиссия выступает за менее "дирижистский" подход к решению проблем водного сектора. В частности, уменьшено количество параметров контроля; предложено также распространять больше информации о принимаемых мерах в сфере защиты водных ресурсов и существующих в данной области технологиях.

Как пишет в заключение Коуен, в водном секторе лучше использовать рыночные механизмы типа системы экологических штрафов, в дополнение к количественному регулированию. На практике в большинстве стран-членов ЕС так и было сделано. Приватизация индустрии поставок и очистки воды в Великобритании имела свои положительные результаты, но другие государства не последовали этому примеру: большинство их компаний в данном секторе принадлежит государству.

---