Файл: «Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития» ..pdf

До начала XVI века местное самоуправление прочно базировалось на существующих обычаях и традициях. Несколько позже, с приходом к власти Петра I население стало приобщаться к управлению местными делами. Именно коренные реформы местного самоуправления пришлись на период его правления, так, России впервые была поделена на восемь губерний. Позже совершенствованием системы местного самоуправления занялась и Екатерина II, которая трудилась над упрощением процедуры контроля над жизнью населения. Теперь права граждан защищались специально созданными магистратскими образованиями. Р. Ш. Садигов подчеркивает, что накануне Октябрьской революции (перед началом второго этапа) Россия была поделена на 43 губернии по принципу самостоятельного финансового обеспечения. [11, №31 ст. 4398]

Были упразднены земства и внедрено централизованное правление без плюрализма и многообразия. До начала 1990 года государственные органы плотно работали над реорганизацией системы органов местного самоуправления и расширением их полномочий.

Третий этап становления местного самоуправления ознаменовался принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который впервые на законодательном уровне закрепил практическое и функциональное значение органов местного самоуправления. Отношения между органами власти и населением были строгими, иерархичными с вертикальной подчиненностью, а методика управления отличалась обязательностью и отсутствием плюрализма. И. В. Бабичев отмечает, что при переходе к четвертому (настоящему) этапу местное самоуправление стало первым весомым шагом на пути к развитию Российской Федерации как демократического, правового и социального государства. Так, новый этап ознаменовался становлением и формированием муниципальных образований, основанных на конституционных принципах и международных стандартах. [3, 527 с.]

В современной России создана система правового регулирования местного самоуправления. Так, Европейская хартия местного самоуправления рассматривает местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. [5, С. 13–50].

Согласно преамбуле Хартии органы местного самоуправления являются неотъемлемой частью демократического и конституционного строя. Органы обладают особыми полномочиями, они приближены к населению, границы их функционирования строятся на принципах гласности, открытости, демократизма и децентрализованной власти. Интересы местного самоуправления представлены функциональными обязанностями и полномочиями органов местного самоуправления. Местное самоуправление в рамках Европейской Хартии закрепляет за собой право на решение дел публичного уровня. Публичные дела предполагают решение вопросов как местного, так и общегосударственного значения. В Хартии также определяются условия использования финансовых ресурсов местного самоуправления. В частности, государство обеспечивает населению право на решение вопросов своей жизнедеятельности в рамках общества. Не менее важным нормативным документом в сфере местного самоуправления является Конституция Российской Федерации, которая отражает большую часть положений Европейской Хартии, которая действует в Российской Федерации с 01.09.1998 года. В статье 3 Конституции России определяется, что одной из форм осуществления народовластия являются органы местного самоуправления. В ст.32 Конституции России определяется право населения избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. В ст.33 Конституции России определено право граждан России на обращение с индивидуальными и коллективными жалобами в органы местного самоуправления. Об обязанности соблюдения положений Конституции России органами местного самоуправления говорится в ч.2 ст.15 Конституции России. [11, №31 ст. 4398]

Правосудные начала в деятельности органов местного самоуправления также определяются Конституцией России. В частности, об этом говорит ст.18 Основного Закона РФ. Об обжаловании действий органов местного самоуправления говорится в ст.46 Конституции России. Данное положение на конституционном уровне закреплено не случайно, так как оно свидетельствует о взаимной ответственности за свои действия населения и органов местного самоуправления. Показательными являются ст. 24, 40–41, 43 Конституции России. В них обращено внимание законодателя на то, что органы местного самоуправления через их должностных лиц обязаны обеспечить граждан реализацию права на ознакомление с документами и материалами, затрагивающими права и свободы. В ст.ст. 8–9 Конституции России закреплено право муниципальной собственности, в том числе на землю и земельные участки различного назначения. Статья 12 Конституции России признает самостоятельность местного самоуправления. Кроме того, определено, что местное самоуправление и его основы формируются на территории всей России. [20, № 40. ст. 3822]

Тем не менее, до сегодняшнего дня на практике мы наблюдаем подчинение органов местного самоуправления, органам государственной власти. Эта проблема продолжает оставаться актуальной, и является сдерживающим фактором на пути к становлению и завершению развития органов местного самоуправления. Нередкими бывают случаи, когда отдельные муниципальные образования до сих пор не выработали путей решения данной проблемы.

2.2 Особенности и перспективы развития местного самоуправления в современной России

Несомненно, переломное значение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело принятие Конституции 1993 года. Гарантируя самостоятельность местного самоуправления, вместе с тем она оставляла свободу для размышления устройства российской модели местного самоуправления.

Но, как мы понимаем, выбор конкретных правовых форм работы местного самоуправления после ее признания еще предстояло сделать.

Важной вехой реформы 1990-х годов, помимо принятия Конституции РФ, стало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения.

Данный закон, по принципу всех рамочных законов 1990-х гг., не содержал детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам Федерации (исходя из того, что вопрос находится в совместной компетенции Федерации и регионов). В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти – территориальные, институциональные.

В то же время, достаточно широкая свобода усмотрения субъектов РФ в вопросах регулирования местной сферы и недостаточность федеральных государственных гарантий местного самоуправления позволили регионам в конце 1990-х гг. существенно ограничить или даже ликвидировать муниципальную власть. Наметился процесс подавления муниципальной автономии, лишения органов местного самоуправления материальной и финансовой базы, перегрузки их делегированными полномочиями. Вошла в практику ликвидация муниципалитетов и замена их территориальными структурами областных администраций.

Результатом этих процессов стал кризис местного самоуправления, который, как отмечают эксперты, начался в 1998 г. На фоне восстановления экономики, к началу 2000-х годов доходные источники муниципалитетов разошлись с их расходными статьями примерно в два раза. Местная власть оказывалась неспособна не только решать задачи развития, но и осуществлять свои собственные полномочия. [1]

Неоформленность политической системы, наличие в ней значительных противоречий, ослабление местного самоуправления потребовали от федерального центра провести новые реформы: федеративную, административную, муниципальную и связанную с ними бюджетную и налоговую.

Эти реформы привели к принятию 6 октября 2003 года нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», с появлением которого впервые можно говорить о национальной модели местного самоуправления.

Ключевыми запланированными изменениями стали:

- переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;

- создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления – поселений (которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;

- четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.

Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами:

- принцип муниципальной автономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;

- федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать;

- формально за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;

- принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;

- закон предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления, однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначально только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то время как надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законами случаях. [14, с.32]

Из этого мы можем сделать вывод, что Федеральный закон № 131-ФЗ показал общую картину муниципальной организации, установленной в Конституции РФ конкретным законодательным содержанием, созданным на основе континентального европейского опыта местного самоуправления.

Но здесь нужно обязательно учесть два важнейших момента. Что европейский опыт формировался в странах меньшей по сравнению с Россией мере внутреннего многообразия территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, что упростило задачу. И утвержденная в Федеральном законе № 131-ФЗ модель, пропустив через призму российских социально-экономических, административных, правовых и политических явлений дала совершенно иное представление местного самоуправления по сравнению с закрепленной в этом Законе.

Результаты качественного социологического исследования состояния и перспектив местного самоуправления в России, проведенного Институтом современного развития, свидетельствуют, что федеральная законодательная регламентация местного самоуправления оказалась слишком жесткой. Во всех регионах исследования представители органов как местного самоуправления, так и государственной власти почти единодушно отмечают, что многие нормы федерального закона являются избыточными, не учитывают территориальных особенностей, излишне ограничивают свободу действий региональных и местных властей, сдерживают развитие муниципальных образований. [1]

При всех этих неизбежных издержках и оговорках мы должны отметить, что нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят качественный необратимый характер, и они приняты неравнодушными лицами и рассматриваются как подающие надежду для дальнейшего развития.

Общая направленность проведенной в 2003-2008 гг. муниципальной реформы предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов. То, что не все задачи не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод, что за минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века [8, с.23]

Заложенная в Федеральном законе №131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей. На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался целый набор факторов и противоречий.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственной власти, что в принципе соответствовало децентрализационному тренду, наблюдающемуся в последние десятилетия в большинстве стран мира.

Однако этот тренд вошел в противоречие с процессами централизации власти в стране. Такая централизация была необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния на более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район). В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов.

Серьезное влияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией. Сохранение традиционного менталитета значительной части населения, региональных и муниципальных руководителей привело к тому, что модель, европейская по форме, дала совершенно иной эффект в реальных российских условиях.