Файл: «Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития» ..pdf

1.3 Зарубежный опыт организации местного самоуправления

По причине преобразования местного самоуправления в РФ много внимания акцентируется на зарубежный опыт организации местной власти, а именно зарубежным моделям местного самоуправления.

Модель местного самоуправления - это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления.

Впервые местное самоуправление было юридически оформлено в Риме в I в. до н.э. В настоящее время практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Специфика зарубежных моделей местного самоуправления, особенности их организационных форм и систем, степень взаимодействия органов государственной власти и органов местного управления во многом зависят от ряда факторов: исторического развития, географического положения, национальных традиций, культурных ценностей, экономических возможностей, политических интересов и т.п.

Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель местного самоуправления - современная зарубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты:

• децентрализация управления;
• многоуровневость модели местного самоуправления (существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления);
• высокая степень автономии различных уровней власти;
• четкое определение компетенции органов каждого уровня;
• выборность ряда должностных лиц местного самоуправления;
• полномочия органов местного самоуправления определяются на основе позитивного принципа правового регулирования (принцип inter vires, от лат. - "действовать в пределах своих полномочий"). Принцип inter vires получил свое воплощение в правиле Дилона. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, но которому муниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон (разрешено лишь то, что прямо предписано);
• отсутствие на местах контролирующих органов, представителей центральной власти;
• осуществление косвенного контроля с помощью финансовых рычагов и через судебные органы;
• муниципализация многих служб (например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета); и т.п.

Континентальная модель местного самоуправления - это современная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие основные черты:

• высокая степень централизованного управления;
• многоуровневость модели местного самоуправления;
• подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню;
• отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной власти, а в других - представители государственной власти);
• сочетание выборности и назначаемости местных органов власти;
• принцип ultra vires (от лат. - "действовать с превышением полномочий"), воплотившийся в правиле негативного регулирования. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции других органов (разрешено все то, что не запрещено);
• сочетание государственного управления и местного самоуправления в пределах одних административно-территориальных единиц;
• осуществление прямого контроля за деятельностью местных органов власти с помощью контролирующих органов;
• муниципальная служба рассматривается как разновидность государственной службы.

Остальные зарубежные модели - немецкая, итальянская, японская и другие - рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и континентальной моделей местного самоуправления, так как в них присутствуют признаки и той и другой системы и, кроме того, собственные особенности.

Например, Германия является федеративным государством, поэтому структура государственного управления состоит из трех независимых уровней: федеральное, земельное и коммунальное управление. Каждый из уровней власти обладает собственным автономным кругом задач.

Коммунальное управление, в свою очередь, также подразделяется на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами в соответствии с законом под свою ответственность собственных и возложенных на них государственных задач. Общины являются главным субъектом коммунального управления.

Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на два вида:

1) собственные задачи. К ним относятся как обязательные задачи (например, строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, содержание дорог, санитарный надзор), так и добровольные (в том числе строительство объектов социально-культурного назначения: библиотек, музеев, домов престарелых, спортивных площадок и т.п.);

2) задачи, делегированные органами государственной власти. [12, стр. 79]

Таким образом, мы видим, что местные органы власти выполняют роль и институтов самоуправления, и как органов государственной власти в пределах переданных им полномочий.

В ряде стран Латинской Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует иберийская модель местного самоуправления. В странах с социалистическим строем (Куба, КНР) сохранилась советская модель местного управления. В развивающихся странах (Индия, Малайзия, Кения) получило распространение прямое государственное управление на местах. В мусульманских странах система местного самоуправления основана на религиозном подходе.

Различны также и способы формирования местных органов власти. Наибольшее распространение получили следующие организационные формы.

1. "Сильный мэр - слабый совет": избрание мэра осуществляется непосредственно населением, что предопределяет его более широкие полномочия по отношению к представительному органу местного самоуправления. Мэр самостоятельно решает многие вопросы местного значения и обладает правом отлагательного вето на решение совета.

2. "Сильный совет - слабый мэр": избрание мэра происходит из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, что определяет ограничение полномочий мэра (особенно по координации деятельности органов местного самоуправления). В данной форме за мэром в основном закрепляются представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет в данном случае обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.

3. "Совет - управляющий": население муниципального образования избирает представительный орган, который из своего состава избирает председателя - мэра и назначает главу исполнительно-распорядительного органа - управляющего (менеджера). Отношения совета с управляющим определяются договором (контрактом). Как правило, управляющему предоставляются достаточно большие полномочия в формировании местной администрации и определении основных направлений ее деятельности. Эта форма наиболее распространена в странах с англосаксонской моделью местного самоуправления. По мнению многих исследователей, данная форма отражает стремление к "очищению" городской политики, к устранению коррупции и авторитарного правления, так как управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере муниципального управления. Вместе с тем недостатком данной формы является невозможность населения влиять на политику, проводимую управляющим.

4. Комиссионная форма: комиссия образуется из выборных лиц, каждый из которых одновременно управляет каким-либо отделом местного исполнительного органа. В данной модели не предусматривается наличие высшего должностного лица. Недостатком этой организационной формы может быть лоббирование комиссионерами интересов только своих отделов, что может привести к дестабилизации. Наряду с приведенными системами также существуют различные комбинированные организационные формы местного самоуправления. Например, получила широкое распространение такая форма, когда управляющий (глава исполнительного органа) назначается выборным должностным лицом (мэром) и напрямую подчиняется ему, а не совету. В этой форме, в отличие от формы "Совет - управляющий", жители имеют прямую возможность влиять на муниципальную политику, так как, голосуя "за" или "против" мэра, который назначает и снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации. [13, с.50-52]

Учитывая выше вышеизложенное, можно отметит следующие общие направления в развитии зарубежных моделей местного самоуправления:

1. Укрепление органа исполнительной власти местного самоуправления за счет представительной системы. Но это вызывает, с одной стороны, рост влияния бюрократии, а с другой - рост профессионализма в муниципальном управлении, что, по моему мнению, несомненно перевешивает первое;

2. Обязательное возникновение проблемы формирования прочной финансово-экономической базы местного самоуправления, независимо от того, что каждое муниципальное управление имеет свою собственность, а местная власть поощряет бизнес-структуры и широко используют в своей работе такие экономические рычаги воздействия, как налоги, лицензирование, контракты с частными фирмами.

3. Изменение роли местного органа самоуправления:

а) появляются новые потребности, в решении которых раньше не нуждались (например, экологические функции);

б) часть функций, ответственность за исполнение которых лежала на органах местного самоуправления передается общественным объединениям или частным компаниям (например, уборка территорий и утилизация мусора, озеленение и благоустройство территории);

в) в связи с этим часть функций упраздняется уменьшением числа сельских поселений и роста городских поселений, что вызвано сосредоточением и демографическими изменениями;

г) становится незначительной роль местных органов власти в решении социальных вопросов.

4. Меняются и видоизменяются территории местного самоуправления: мельчают крупные города и соединяются села.

Следует отметить, что исходя из своего исторического развития Россия всегда стремилась перенять и использовать зарубежный опыт, особенно в области местного самоуправления. Наиболее ярким примером стало принятие Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Разработчики этого закона добились сочетания положительных сторон отечественного опыта создания и работы системы местной власти и объектов передового опыта организации власти на местах, заимствованных за рубежом.

Так, основанием в Законе о местном самоуправлении 2003 г. стала немецкая модель местного самоуправления, отличающаяся формами исполнения местной власти в сочетании с государственным регулированием. Помимо этого, была создана двухуровневая модель местного самоуправления и ясно выражены полномочия каждого уровня, как в германской и англосаксонской моделях местного самоуправления. Отметим с Вами, что впервые в России законодательно была принята такая организационная форма, как "Совет - управляющий", появившаяся и получившая широкое распространение в США.

Проведенный анализ зарубежного опыта организации местной власти и возможностей его приспособления в современных российских условиях разрешает во многом смягчить сложности проведения муниципальной реформы в Российской Федерации.

Глава 2. Этапы и тенденции развития местного самоуправления в России

2.1 История становления и развития местного управления

В России опыт местного самоуправления, несмотря на проводимые реформы и преобразования, сложно назвать полноценным. Отечественный опыт по внедрению основ местного самоуправления ознаменовался в России с приходом к власти Ивана Грозного (первый этап). Вплоть до Октябрьской революции, местное самоуправление как таковое отсутствовало, поскольку инициатива о его создании исходила не от населения, а от государства. Кроме того, со стороны правителей Российской империи применялись жесткие методы управления, совмещаемые с пристальным контролем над жизнью народа. Наиболее яркими муниципальными образованиями этого периода следует считать крупные города — Новгород, или Псков.