Файл: Налоги как цена услуг государства).pdf

В части страховых взносов в 2016 г. были повышены пороговые значения для выплат, облагаемых по основной ставке (ставки при этом не менялись):

- 718 тыс. руб. для взносов в ФСС (вместо 670 тыс. руб. в 2015 г.);

- 796 тыс. руб. для взносов в ПФР (вместо 711 тыс. руб. в 2015 г.).

Данное повышение в сочетании с ростом фонда оплаты труда (ФОТ, оценка по средней начисленной заработной плате) на 2,8 п.п. ВВП в 2016 г. привело к тому, что страховые взносы выросли (рис. 3).

Рис. 3. Поступления страховых взносов и фонд оплаты труда (по начисленной заработной плате) в 2012-2016, % ВВП^[6]

Налог на доходы физических лиц. В 2016 г. денежные доходы населения без социальных выплат упали на 1,4 п.п. ВВП, однако поступления НДФЛ все же незначительно выросли - на 0,1 п.п. ВВП. Это произошло в условиях, когда ФОТ в целом по экономике вырос в долях ВВП (как видно из рис. 4) и, соответственно, увеличилась его доля в денежных доходах населения. Дополнительным фактором также могло стать повышение доли «белой» зарплаты, что привело к увеличению налогооблагаемой базы по НДФЛ и в меньшей степени повлияло на макропоказатели Росстата, уже рассчитываемые с учетом теневого сектора экономики.

Рис. 4. Поступления НДФЛ и денежные доходы населения без социальных выплат в 2012-2016, % ВВП^[7]

Налог на прибыль. В 2016 г. поступления по налогу на прибыль незначительно выросли (на 0,1 п.п. ВВП), поскольку увеличилась прибыль прибыльных предприятий в долях ВВП с 15,2 до 17,2% (рис. 5). Отчасти это вызвано девальвацией, позволившей за счет ослабления конкуренции с иностранными производителями частично нивелировать эффект от падения совокупного спроса, а также получить «дополнительные» доходы предприятиям-экспортерам. Кроме того, продолжалось снижение доли убыточных предприятий (произошло возвращение к уровню 2013 г. в 31%).

Рис. 5. Динамика поступлений налога на прибыль организаций в бюджетную систему РФ, прибыли прибыльных предприятий (% ВВП) и удельного веса убыточных предприятий в 2012-2016 гг.

Как отмечалось выше, расходы бюджетной системы страны увеличились в 2016 г. на 0,8 п.п. ВВП по сравнению с уровнем 2015 г. (табл. 5). При этом можно отметить изменения в объемах финансирования отдельных направлений расходов бюджета расширенного правительства в пределах от -0,1 до +0,6 п.п. ВВП.

---

Таблица 5

Расходы бюджета расширенного правительства в 2012-2016 гг., % ВВП

						Изменение в
	2012	2013	2014	2015	2016	2016 г. относительно 2015 г., п.п. ВВП
Расходы, всего	34,1	35,1	34,4	35,2	36,0	0,8
Общегосударственные вопросы	2,1	2,1	2,1	2,2	2,2	-0,1
Обслуживание государственного и му­ниципального долга	0,6	0,6	0,7	0,8	0,9	0,1
Национальная оборона	2,7	3,0	3,1	3,8	4,4	0,6
Национальная безопасность и право­охранительная деятельность	2,9	3,0	2,8	2,5	2,3	-0,1
Национальная экономика	4,9	4,6	5,7	4,5	4,5	0,0
Жилищно-коммунальное хозяйство	1,6	1,5	1,3	1,2	1,2	0,0
Охрана окружающей среды	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,0
Образование	3,8	4,1	3,8	3,6	3,6	0,0
Культура, кинематография и средства массовой информации	0,7	0,7	0,7	0,6	0,6	0,0
Здравоохранение и спорт	3,7	3,6	3,5	3,7	3,9	0,2
Социальная политика	11,0	11,8	10,6	12,1	12,2	0,1

Продолжилось начавшееся еще в 2011 г. увеличение расходов по разделу «Национальная оборона»: в 2016 г. рост составил 0,6 п.п. ВВП, что связано с продолжением реализации мероприятий государственной программы вооружения на период 2011-2020 гг., а также с введением новой системы денежного довольствия военнослужащих и военных пенсий. Кроме того, в ноябре 2016 г. в Закон о федеральном бюджете на 2016 г. были внесены изменения, согласно которым произошел заметный рост расходов по разделу «Национальная оборона» (на 740 млрд руб.). Кроме того, в 2016 г. выросли расходы бюджета расширенного правительства по статье «Здравоохранение и спорт» (на 0,2 п.п. ВВП относительно 2015 г.). Увеличение расходов по разделу обусловлено номинальным ростом финансирования здравоохранения (на 9,2% к 2015 г.) и физической культуры и спорта (на 2,9%). Наиболее заметный рост расходов на здравоохранение связан с оказанием амбулаторной помощи населению (номинальный рост в 7,4% к 2015 г.). Подробнее факторы, повлиявшие на динамику расходов на здравоохранение, рассмотрены ниже при анализе бюджета Федерального фонда ОМС.

---

По разделу «Социальная политика» рост государственных расходов за 2016 г. относительно 2015 г. составил 0,1 п.п. ВВП. В 2016 г. можно говорить об ограничении роста социальных расходов, которое связано с однократной индексацией пенсий на 4% (с 1 апреля), тогда как в 2015 г. она была проведена дважды (страховой части на 11,4% с 1 февраля 2015 г. и социальной на 10,3% с 1 апреля 2015 г.). При этом размер других социальных выплат был проиндексирован до фактического уровня инфляции 2015 г.

В 2016 г. также произошло увеличение расходов по разделу «Обслуживание государственного и муниципального долга» (на 0,1 п.п. ВВП).

В то же время по ряду статей в 2016 г. зафиксировано незначительное сокращение объема финансирования в долях ВВП: «Общегосударственные вопросы» (на 0,1 п.п. ВВП) и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» (0,1 п.п. ВВП). По остальным направлениям расходы бюджета расширенного правительства в долях ВВП остались на уровне предыдущего года.

С точки зрения соотношения «производительных» (человеческий капитал и инфраструктура) и «непроизводительных» расходов можно отметить дальнейшее увеличение в 2016 г. доли непроизводительных расходов в бюджете расширенного правительства, в первую очередь за счет наращивания финансирования по статье «Национальная оборона», а также некоторого роста процентных расходов и расходов на социальную политику.

По итогам 2016 г. объем дефицита бюджета расширенного правительства составил 3,7% ВВП, что на 0,3 п.п. ВВП выше уровня 2015 г. (3,4% ВВП). Как отмечалось выше, с 2013 г. происходит наращивание объема дефицита бюджета расширенного правительства. В табл. 6 представлены источники, за счет которых производилось финансирование дефицита бюджета расширенного правительства в 2012-2016 гг.

Таблица 6

Источники финансирования дефицита бюджетной системы РФ в 2012-2016 гг., % ВВП^[8]

	Млрд руб.					% ВВП
	2012	2013	2014	2015	2016	2012	2013	2014	2015	2016
Источники финансирования де­фицита, всего	-263	849	845	2814	3142	-0,4	1,2	1,1	3,4	3,7
Финансирование дефицита за счет внутренних источников	-281	797	992	3110	3127	-0,4	1,1	1,3	3,7	3,6
Государственные ценные бумаги	550	436	1 016	9	524	0,8	0,6	1,3	0,0	0,6
Кредиты кредитных организаций	162	283	217	102	-103	0,2	0,4	0,3	0,1	-0,1
Изменение остатков средств	-923	-715	-3047	1339	3492	-1,4	-1,0	-3,8	1,6	4,1
Иные источники	-70	793	2805	1660	-786	-0,1	1,1	3,5	2,0	-0,9
Финансирование дефицита за счет внешних источников	18	52	-147	-296	15	0,0	0,1	-0,2	-0,3	0,02
Государственные ценные бумаги	164	185	-47	-183	110	0,2	0,3	-0,1	-0,1	0,1
Кредиты иностранных государств	-26	-22	-25	-51	-17	0,0	0,0	0,0	-0,1	0,0
Кредиты кредитных организаций в иностранной валюте	0	-1	0	0	-28	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Иные источники	-119	-110	-74	-63	-50	-0,2	-0,2	-0,1	-0,1	-0,1

---

Большая часть дефицита бюджета расширенного правительства в 2016 г. была профинансирована за счет внутренних источников - порядка 3127 млрд руб. (3,6% ВВП), а за счет внешних источников - лишь 15 млрд руб. (0,02% ВВП). При этом можно отметить, что впервые с 2013 г. сформировалось положительное сальдо как в целом по источникам финансирования дефицита в иностранной валюте, так и по ценным бумагам, номинированным в иностранной валюте.

Значительную часть средств, полученных из внутренних источников финансирования дефицита в 2016 г., - около 3492 млрд руб., или 4,1% ВВП - составило финансирование по статье «Изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджетов». В основном данная статья формируется за счет операций, связанных с использованием средств Резервного фонда.

В целом анализ параметров бюджета расширенного правительства в 2016 г. показывает, что рост государственных расходов несколько замедлился. Тем не менее он, как и в 2015 г., опережал темпы увеличения доходной части, что привело к дальнейшему повышению размера дефицита бюджетной системы. Это актуализирует вопрос об ограничении дальнейшего роста дефицита для предотвращения появления существенных рисков бюджетной и макроэкономической стабильности. Дополнительной проблемой является то, что одновременно с ростом дефицита увеличилась доля «непроизводительных расходов» - в первую очередь за счет наращивания финансирования национальной обороны, а также некоторого роста процентных расходов и расходов на социальную политику.

2.2. Анализ структуры доходов бюджета РФ

Рассмотрим особенности бюджетного процесса на федеральном уровне.

В 2016 г. были внесены изменения в законодательство, определившие особенности бюджетного процесса на федеральном уровне. В частности, поправки, внесенные Федеральным законом от 30 марта 2016 г. № 71-ФЗ «О приостановлении действия абзаца четвертого пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации», направлены на оптимизацию процедур корректировки государственных (муниципальных) программ. С учетом сложной экономической ситуации было приостановлено еще на один год (до 1 января 2017 г.) действие положения Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), предусматривающего приведение до 1 апреля 2016 г. государственных (муниципальных) программ в соответствие с законом (решением) о бюджете.

В ходе принятия федерального бюджета на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг. произошел возврат к трехлетнему бюджетному планированию. При этом на сроки рассмотрения нового законопроекта, а также на внесение изменений в действующий закон о федеральном бюджете на 2016 г. повлияло проведение выборов депутатов Государственной Думы. Для того чтобы обеспечить принятие федерального бюджета на 2017-2019 гг. уже новым составом Государственной Думы, выборы депутатов были перенесены на сентябрь. При этом, как и в 2015 г., правительство Российской Федерации вносило законопроект на месяц позже (к 1 ноября, а не к 1 октября). В частности, именно Федеральный закон от 2 июня 2016 г. № 158-ФЗ «О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» направлен на оптимальное выстраивание бюджетного процесса и создание условий для эффективной работы Государственной Думы седьмого созыва над проектами законов о федеральном бюджете, а также о бюджетах государственных внебюджетных фондов на 2017-2019 гг. Этот закон создал правовые основания для внесения правительством Российской Федерации до 1 ноября 2016 г. в Государственную Думу проектов данных федеральных законов. Еще одним важным моментом было то, что рассматриваемый федеральный закон приостановил до 1 января 2017 г. действие положений ст. 199 БК РФ, устанавливающих «бюджетное правило» для федерального бюджета.

---

Федеральный закон от 30 ноября 2016 г. № 409-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» был принят в целях создания надлежащих правовых условий для подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг., а также для закрепления возможности по оперативному перераспределению бюджетных ассигнований по специальным расходам. Указанный Федеральный закон приостановил до 1 января 2017 г. действие норм абз. 8 п. 3 ст. 184.1, абз. 5 п. 2 ст. 199 и норму ст. 205 БК РФ об утверждении в составе основных характеристик бюджета условно утверждаемых расходов, для обеспечения в установленных ограничениях уровня дефицита федерального бюджета на 2017-2019 гг.

Также отметим, что «Основные направления бюджетной политики на 2017-2019 гг.» были подготовлены Минфином практически перед самым внесением законопроекта в Государственную Думу, что свидетельствует о формальной (технической) роли подобных документов.

Можно выделить и ряд особенностей бюджетного процесса, касающихся Закона о федеральном бюджете на 2016 г. Во-первых, впервые после перехода на трехлетний бюджет на федеральном уровне (начиная с периода 2008-2010 гг.) бюджет изначально принимался только на один год без утверждения параметров планового периода (в 2009 г. бюджет на 2009-2011 гг. стал однолетним уже в ходе его исполнения). Во-вторых, поправки в закон вносились лишь один раз параллельно с обсуждением и принятием нового бюджета на 2017-2019 гг.

Рассмотрим базовые параметры федерального бюджета.

В 2016 г. доходы федерального бюджета составили 15,7% ВВП, что на 0,7 п.п. ВВП ниже их значения за 2015 г. (в номинальном выражении сокращение не превысило 1,5% - табл. 7). Сокращение совокупных доходов федерального бюджета было вызвано резким падением нефтегазовых доходов, которые в 2016 г. даже в номинальном выражении упали на 17,4%, а в долях ВВП - на 1,4 п.п. При этом более глубокого падения совокупных доходов федерального бюджета удалось избежать благодаря заметному росту ненефтегазовой составляющей: рост ненефтегазовых доходов в долях ВВП составил около 0,7 п.п. ВВП (номинальный рост достиг 10,5%).

Таблица 7

Основные параметры федерального бюджета в 2012-2016 гг., % ВВП^[9]

	2012	2013	2014	2015	2016			Изменение в 2016 г. относительно 2015 г., п.п. ВВП
					Закон о ФБ на 2016 г.*	Закон о ФБ на 2016 г. с по­правками**	факт
Доходы	19,2	18,3	18,6	16,4	17,5	16,1	15,7	-0,7
В том числе:
нефтегазовые доходы	9,8	9,3	9,7	7,0	7,7	5,8	5,6	-1,4
ненефтегазовые доходы	9,4	9,0	8,9	9,4	9,8	10,4	10,0	0,6
Расходы	19,3	18,8	19,0	18,8	20,5	19,8	19,1	0,3
Дефицит (-) / профицит (+)	-0,1	-0,5	-0,4	-2,4	-3,0	-3,7	-3,4	-1,0
Ненефтегазовый дефицит	-9,9	-9,8	-10,1	-9,4	-10,7	-9,3	-9,1	-0,3
ВВП, млрд руб.	66 927	71 055	77 893	83 233	78 673	82 815	85 881
Цена за баррель нефти марки Urals, долл./барр.	110,6	108,0	97,6	51,2	50,0	41,0	41,9

---