Файл: Формирование и использование финансовых результатов некоммерческих организаций.pdf

Статья 79 БК РФ допускает возможность осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства в форме капитальных вложений в основные средства бюджетных или автономных учреждений, при этом происходит соответствующее увеличение стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления автономного (бюджетного) учреждения. Бюджетные инвестиции не входят в состав субсидий на иные цели, то есть представляют собой особую форму финансового обеспечения.

Порядок определения объема и предоставления бюджетным и автономным учреждениям субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Операции с целевыми субсидиями и иными бюджетными инвестициями осуществляются только после предоставления бюджетными и автономными учреждениями соответствующих документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств.

Для получения соответствующего финансового обеспечения в виде субсидий бюджетные и автономные учреждения должны составить план финансово-хозяйственной деятельности на очередной финансовый год и плановый период (в соответствии с принимаемым законом (решением) о бюджете), в котором будет предусмотрено:

• планирование общих объемов поступлений и выплат;
• планирование мероприятий по повышению эффективности использования средств, поступающих в распоряжение учреждения;
• планирование мероприятий по предотвращению образования задолженности учреждения.

Важно отметить, что в план финансово-хозяйственной деятельности в обязательном порядке включаются суммы доходов от оказания платных услуг,

которые для автономных учреждений в значительной степени влияют на размер представляемых субсидий и бюджетных инвестиций, то есть финансирование деятельности автономного учреждения в идеале должно осуществляться за счет собственных доходов, получаемых от эффективно организованной хозяйственной деятельности учреждения.

Карандаев И.Ю. в своей статье «Особенности бюджетного финансирования деятельности бюджетных учреждений Российской Федерации в современных условиях» говорит о том, что в любом случае при финансовом планировании государственный или муниципальный орган власти, в чьем управлении находится бюджетное или автономное учреждение, имеет немало возможностей снизить размер субсидии при сохранении объема показателей государственного или муниципального задания.

Во-первых, на законных основаниях могут быть уменьшены нормативы затрат на приобретение услуг связи, транспортных услуг и т. д. таким образом, чтобы объем нормативных затрат на оказание услуг не превышал объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на соответствующие цели в том или ином бюджете на соответствующий финансовый год. В этом случае существует риск, что снижение нормативов приведет к невыполнению задания, заметному снижению качества услуг или необходимости повышать размер платы за оказываемые в рамках задания услуги со стороны потребителей.

Во-вторых, субсидии на выполнение государственного или муниципального задания могут быть снижены, если бюджетное или автономное учреждение по тем или иным причинам не израсходовало полностью субсидию, предоставленную в отчетном периоде. В соответствии с федеральным законодательством не использованные в текущем финансовом году средства этой субсидии остаются у учреждения и используются в очередном финансовом году для достижения целей, ради которых учреждение создано^[4].

Таким образом, действующее законодательство РФ предусматривает различные источники и механизмы финансирования бюджетных учреждений. Одни из них являются обязательными - без них функционирование учреждения невозможно, а использование других зависит от возможностей и инициативы руководителя бюджетного или автономного учреждения, целей создания учреждения, и возможностей соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.

1.2.Подходы к оценке эффективности использования финансовых ресурсов в государственных (муниципальных) учреждениях

Вопросу управления бюджетными расходами всегда уделялось большое внимание. В России в рамках преобразования бюджетного процесса и повышения эффективности использования бюджетных расходов был разработан целый ряд мероприятий, которые методично внедряются с 2010 года.

Во-первых, с 2012 года предусмотрен поэтапный переход всех регионов страны на составление и внедрение программного бюджета, являющегося эффективным инструментом управления бюджетными расходами. Для проведения данной реформы в России особенно внимательно изучался и изучается опыт Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии,

Канады, Китая, Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Кореи, Японии.

Во-вторых, в соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» выполнены основные преобразования в механизме финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, за счет разделения государственных (муниципальных) учреждений на казенные, бюджетные и автономные. Казенные учреждения были созданы в сфере государственного (муниципального) управления, социальной защиты, образования, здравоохранения, но теперь к ним был применен более эффективный механизм финансирования, базирующийся на оценке опыта применения сметного финансирования^[5].

Поэтому оценка эффективности государственных и муниципальных учреждений особо актуальна для решения задач по оптимизации бюджетной сети и повышению эффективности бюджетных расходов. В Программе повышения эффективности управления общественными финансами на период до 2018 года в числе нерешенных проблем указывается ограниченность применения оценки эффективности использования бюджетных средств в секторе государственного управления, ставится задача разработки отраслевых показателей эффективности деятельности учреждений^[6].

Традиционные классификации выделяют три основных типа оценки эффективности любого процесса: количественная, качественная и смешанная. Качественная оценка базируется на изучении субъективных мнений о процессе, количественная оценка производится в абсолютных и относительных величинах на основе статистических данных. При оценке деятельности государственного или муниципального учреждения лучше всего применять смешанный тип оценки, который предполагает использование количественных и качественных методов анализа.

Существует различные толкования понятия «оценки эффективности». Термин «эффект» (от лат. effectus) обозначает какое-либо действие, состояние объекта, соответственно, термин «эффективный» (от лат. effectivus) обозначает действенный, дающий желаемый результат. Тогда при оценке эффективности финансового управления государственным (муниципальным) учреждением эффект характеризует скорее возможное умножение усилий используемых средств бюджета за счет вовлечения их в решение проблем, входящих в перечень вопросов государственного (муниципального) значения, на основе новых возможностей. Эффект более ориентирован на будущее.

После перехода на программный бюджет оценка эффективности использования финансовых ресурсов государственных и муниципальных учреждений зависит во многом не только от учета понесенных затрат, но и от качества исполнения обязанностей, возложенных на органы исполнительной власти и выраженных в достижении определенных ключевых показателей результативности.

В целом эффективность деятельности учреждения во многом определяется тем, как оно распоряжается финансовыми и материальными ресурсами, которые получило из бюджета, поэтому так активно применяются инструменты государственного финансового контроля, описанные в предыдущем параграфе. Однако в последние годы среди научных трудов как отечественных, так и зарубежных авторов стали появляться формулировки «аудит эффективности» государственного сектора - оценка деятельности государственных служб с точки зрения использования финансовых ресурсов.

Егорова И.С. в статье «Особенности аудита эффективности: проблемы идентификации и осуществления» говорит о том, что аудит эффективности - это форма государственного финансового контроля, обеспечивающая оценку эффективности работы исполняющих государственные функции и использующих государственные ресурсы подконтрольных объектов, и разработка предложений по повышению эффективности их деятельности. Посредством аудита эффективности осуществляется внешний государственный контроль управления государственными финансами, по итогам которого дается независимая оценка результатов использования бюджетных средств в деятельности исполнительной власти по достижению поставленных целей и задач и делаются выводы о степени эффективности использования расходуемых на это государственных средств. Данный вид контроля в полной мере применим к государственным (муниципальным) учреждениям, так как они как раз и создаются для реализации части функций исполнительной власти.

Возникновение аудита эффективности в системе государственного контроля обусловлено необходимостью контролировать не только целевой характер государственных расходов, но и оценивать их результативность. Появление аудита эффективности как особого вида контроля можно отнести к 70-м годам прошлого века, когда и было зафиксировано появление термина «аудит эффективности» в «Лимской декларации руководящих принципов контроля». В ней отмечается, что кроме финансового аудита (проверки целевого использования средств и ведения финансовой отчетности), важность которого неоспорима, имеется также другой вид контроля - определить, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе «организационную и административные системы».

За прошедшие более чем четверть века аудит эффективности получил широкое развитие и распространение в большинстве зарубежных стран и в настоящее время становится преобладающим в финансовом контроле исполнения государственного бюджета. Так, его доля в общем количестве ^[7] проверок, проводимых высшими органами государственного финансового контроля, составляет во многих из них порядка 50-60%^[8].

Существует множество подходов к оценке деятельности государственных (муниципальных) учреждений органами исполнительной власти. По охвату и объектам оценки их можно разделить на две основные группы: отраслевые методики, оценивающие эффективность однопрофильных учреждений, и комплексные методики, используемые для оценки деятельности учреждений различного профиля^[9]. Общим для отраслевых методик является широкий набор количественных и качественных показателей результативности профильной деятельности при малом числе финансово-экономических показателей.

Комплексные методики используются в основном на региональном и муниципальном уровне. Для обеспечения сопоставимости отраслевых показателей результативности проводится категоризация показателей результатов, им присваиваются балльные оценки, используются стоимостные показатели.

В целом в международной и отечественной практике наблюдается сближение подходов к оценке деятельности государственных и муниципальных учреждений с методами, инструментами и показателями оценки, применяемыми для оценки результатов работы предприятий частного сектора. Так, в частном секторе используются такие инструменты оценки результатов деятельности предприятия, как ключевые показатели эффективности (KPI), а, в свою очередь, деятельность государственного (муниципального) учреждения в соответствии с программным подходом к составлению бюджета, признается необходимой лишь в той степени, в которой она направлена на достижение общественно значимых целей, определенных на соответствующем уровне профильной государственной (муниципальной) программы.

На основе показателей результативности государственного задания должна проводиться оценка результативности использования финансовых ресурсов учреждения. Поэтому целесообразно осуществлять мониторинг результативности расходов. Выводы по итогам данного мониторинга являются основой для осуществления финансового контроля (в том числе внутреннего). Они позволяют ориентировать исполнителей на обеспечение достижения целей бюджетной политики, задания и повышение эффективности расходов на их реализацию. Мониторинг результативности расходов помогает выявлять различные проблемы непосредственно в ходе реализации государственного (муниципального) задания, что позволяет вносить коррективы в перечень программных мероприятий, задание, сроки и объемы финансирования.