Файл: КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (Местное самоуправление: сущность, основные признаки).pdf
Добавлен: 25.05.2023
Просмотров: 2403
Скачиваний: 62
Под местным управлением в законодательстве государств англосаксонской правовой системы понимается деятельность выборных органов муниципальной власти и должностных лиц по решению жизненно важных для населения вопросов на местном уровне; при этом подчеркивается не государственно-правовая природа местного управления, а самостоятельный уровень осуществления государственных полномочий, предоставленных муниципалитетам для решения определенных задач.
Например, местная власть (local government) в США состоит из двух звеньев: округа (counties) и муниципалитетов (municipalities). При этом муниципалитеты могут быть организованы различным образом, определенным основным законом штата. Учитывая, что федеральное и региональное правительства перераспределяют власть многочисленными способами, местные органы наделяются властью штатом. В целом мэры, муниципальные советы и другие руководства непосредственно избираются населением.
В странах с иными правовыми системами соотношение понятий «местное самоуправление» и «местное управление» иное. В частности, в статье 1 Закона Республики Беларусь от 20 февраля 1991 года «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» под местным управлением понимается форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. При этом статья 2 данного нормативно-правового акта определяет местное самоуправление в Республике Беларусь в качестве формы организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.
О различном содержании этих понятий свидетельствует тот факт, что на официальном языке Европейской хартии местного самоуправления - английском - местное самоуправление указано как «local self-government», в то время как в практике муниципального строительства США используется термин «local government».
Таким образом, вопрос о соотношении понятий «местное самоуправление» и «местное управление» должен решаться в зависимости от практики муниципального строительства конкретного государства, от реализованной правовой системы местного самоуправления. Вместе с тем Европейская хартия местного самоуправления оперирует термином «местное самоуправление», потому его использование представляется более обоснованным при определении права и способности местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения.
Этапы формирования местного самоуправления в России
Местное самоуправление можно справедливо считать достижением человеческих цивилизаций. Начиная с древних времен и до настоящего времени местное самоуправление, как фундаментальная основа общественной самоорганизации, находится в постоянном качественном изменении. Как справедливо отметил А.В. Курочкин, местное самоуправление – «это форма проявления фундаментального свойства социальной системы, то есть объективный результат социальной эволюции»[2].
К концу XVIII - началу XIX столетия наука закончила свое становление как бесспорная ценность человеческой цивилизации. На этом рубеже понятие «самоуправление», определение его правовой природы привлекли внимание многих ученых-правоведов из разных стран. Внимание и в последующем интерес к вопросам самоуправления возник вследствие перехода традиционного типа цивилизационного развития к техногенной цивилизации и утраты в обществе религии в качестве идейно-институциональной платформы.
Почему именно на Западе произошло возникновение местного самоуправления? Объяснение лежит в плоскости развития человеческих обществ. Население Запада является представителями техногенной цивилизации, а наука как форма общественного сознания возникает именно в таких цивилизациях, так как техногенные общества больше всего нуждались в разработках рекомендаций по реформированию данных обществ. Именно этим можно объяснить возникновение, становление и развитие местного самоуправления в Европе, а далее и по всему миру.
Как правило, местное самоуправление принято считать составной частью широкого понятия «самоуправление». Исследование понятия "самоуправление" поможет прийти к пониманию местного самоуправления, показать его особенности и характерные черты. По представлению Ю.А. Тихомирова[3], самоуправление в самом общем виде представляет собой вид социального управления, имеющего свои цели, субъект и объект взаимодействия.
Главной целью управления и самоуправления является упорядочивание общественных отношений, с этих позиций это их объединяет, создает некую общность. Главным отличием рассматриваемых процессов является соотношение объекта и субъекта взаимодействия. Так, управление всегда происходит в рамках социальной системы, когда субъект управления оказывает определенное воздействие на объект в рамках целеполагающего процесса. Получается, что в процессе управления происходит взаимодействие субъекта и объекта. Однако в случае процесса самоуправления субъект и объект совпадают, объектом самоуправления являются действия самого субъекта, в результате чего происходит саморегулирование процессов, протекающих внутри самой системы.
Цель управления и самоуправления в социальной системе связана с необходимостью упорядочения общественных отношений, отношений между индивидуумами. Управление и самоуправление всегда реализуются, выражаются в действии, действие заключается в принятии решений и их реализации уполномоченными на то законом органами. Сама материя социального управления на уровне отдельной социальной группы или личности пронизана двумя системами: государственной и той, которую индивидуумы создают самостоятельно, так называемым местным самоуправлением.
В настоящее время не существует единого научного определения местного самоуправления. Самоуправление развивается в строгом соответствии с закономерностями развития общества в целом, каждому историческому типу демократии соответствуют конкретные исторические модели самоуправления. Связано это с тем, что существуют разные взгляды на саму природу местного самоуправления. Одни утверждают, что местное самоуправление является самостоятельным субъектом, отличным от государства как социальной конструкции. Другие видели в местном самоуправлении продолжение функций государственного управления. Все эти точки зрения сформировали теории местного самоуправления, в числе которых выделяются: теория свободной общины, общественная и государственная.
В смене и развитии исторических форм самоуправления вообще и местного в частности в условиях развития демократии как неперманентного процесса вполне естественна и необходима преемственность, когда имеют место определенное приспособление старых форм к новым условиям, попытки развития традиций и использования наработок прежних поколений[4].
Первой из перечисленных выше теорий является теория свободной общины. Исходные начала этой теории были заимствованы немцами из французского и бельгийского права. Одним из первых источников, содержащих вопросы общинного управления, был законопроект о реформе местного управления в Национальном Собрании Франции, подготовленный Г. Турэ в 1790 г. Потом вопросы о конструкции общинного управления были заимствованы и отражены в бельгийской Конституции 1831 г.
Турэ первый сформулирован исходные начала учения о местном самоуправлении. С точки зрения Турэ, децентрализация есть такая система местного управления, при которой к управлению привлекаются представители местного населения и целый ряд дел переводится из центра в руки этих органов; при этом Турэ всю компетенцию, которая необходимо должна быть в руках местного самоуправления, разбивает на две части: одни дела являются присущими по своей природе муниципальному управлению, другие же дела государственные, которые находились в руках государства и которые, когда возникло местное самоуправление, были лишь переданы государством органам самоуправления[5].
Целью этой теории являлось обоснование необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община обладает самостоятельностью и независимостью от государственной власти, государство не создает общину, а только признает ее. Сторонники свободной общины стояли на позиции независимости общины от государств и невмешательства в ее дела. Сторонники свободной общины доказывали, «что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный характер, как и права, свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления» [6].
Б. Чичерин, рассуждая о свободной общине, утверждал, что «вольная община образуется, когда при господстве частного права вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников» [7]. Согласно Н.И. Лазаревскому «община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкасаемым»[8]. С возникновением государства состояние общин начинает качественно меняться. Общины уже вынуждены признать необходимость государства и ощущают определенную зависимость от него.
Второй из перечисленных теорий местного самоуправления является общественная (общественно-хозяйственная) теория. Среди представителей теоретической базы можно назвать О. Ресслера, Р. Моля, А. Васильчикова, В. Лешкова. Сторонники этой теории на первый план выдвигали не естественный характер прав общины, а негосударственную природу деятельности органов местного самоуправления. Основная идея этой теории в том, что местное самоуправление - это управление местным хозяйством.
В России теория общественного самоуправления была создана А.И. Васильчиковым, согласно ей земство ограничивалось только местными делами. Центральной идеей является ограничение посягательства на компетенцию местного самоуправления со стороны государства. В книге А.И. Васильчикова «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных, земских и общественных учреждений» впервые был введен сам термин «самоуправление». Автор под самоуправлением подразумевал те отношения, которые введены земской, крестьянской и судебной реформами. Он определял самоуправление как «участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества», самоуправление - это определенный порядок внутреннего управления, при котором «местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями»[9].
Характерным представителем общественной теории был В.Н. Лешков (1810 - 1881), российский юрист, славянофил, профессор полицейского права. Он отстаивал право местных учреждений заниматься хозяйственными делами независимо от государства. В.Н. Лешков полагал, что «земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом», что «права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это - система права земского или общественного» [10].
Н.М. Коркунов видел сущность самоуправления «в предоставлении обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведало только свои собственные интересы»[11].
Следует упомянуть о фундаментальном научном труде профессора М.И. Свешникова «Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств». Самоуправление рассматривалось автором прежде всего как форма свободного участия населения в управлении той территорией, где оно проживает. Он отмечал, что «государство, для того, чтобы упрочится, должно отрешиться от той точки зрения, что оно есть враг общества, то еще более для той же цели ему нужно отрешиться от точки зрения, что оно есть враг местности»[12].
Исходя из центральной идеи общественной теории, общины выполняют ряд государственных функций по поручению государства. Государство возлагает на них эти функции, считая, что органы местного самоуправления справятся с ними лучше, чем органы государственной власти.
Отдельные западные представители общественной теории, например О. Ресслер, считали также, что самоуправление есть результат общественной свободы, следовательно, оно есть нравственная необходимость[13]. В этом есть определенный смысл, так как человек всегда стремится к определенному благу, мысля в рамках той или иной системы ценностей, в том числе и нравственной. Поэтому, регулируя поведение индивидуумов, органы местного самоуправления, конечно, не всегда, но, так или иначе, используют нравственные ориентиры.