Файл: КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (Местное самоуправление: сущность, основные признаки).pdf
Добавлен: 25.05.2023
Просмотров: 2406
Скачиваний: 62
Полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов устанавливаются в целях решения вопросов местного значения и различаются в зависимости от функций органа местного самоуправления и типа муниципального образования.
131-й Закон наряду с вопросами местного значения, которые могут и должны решаться местным самоуправлением самостоятельно, предусматривает такую форму осуществления полномочий, как участие (п. 8 ст. 14), создание условий (п. 7, 10, 15 ст. 14), оказание содействия (п. 16 ст. 14) при решении соответствующих вопросов. Подобными формулировками, с одной стороны, несколько размываются пределы компетенции органов местного самоуправления, а с другой - усиливается ориентация на обеспечение в этих сферах тесного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.
Кроме того, статьи 14.1, 15.1 и 16.1 указанного Федерального закона закрепляют такую форму компетенции органов местного самоуправления, как права, которые представляют собой перечень вопросов ведения, осуществление которых не является обязательным и возможно при наличии собственных дополнительных средств на эти цели.
Несмотря на закрепленные требования о передаче отдельных государственных полномочий с предоставлением соответствующих субсидий, существует практика расширения федеральным законодательством перечня вопросов местного значения без предоставления дополнительных финансовых ресурсов. В частности, Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ [29] перечень вопросов местного значения дополнен такими положениями в сфере гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций, организации деятельности аварийно-спасательных служб.
Несмотря на важность и необходимость осуществления данных полномочий наиболее приближенным к населению уровнем власти, практика "нефинансируемых мандатов" может быть ограничена введением критериев недопустимости закрепления за органами местного самоуправления финансово-затратных вопросов и полномочий без установления дополнительных источников их финансирования.
К основным конституционным гарантиям самостоятельности местного самоуправления также относится наличие финансовых ресурсов в объеме, достаточном для решения вопросов местного значения. Финансовая обеспеченность муниципальных образований определяется исходя из баланса доходных источников и расходных обязательств.
Вместе с этим следует учитывать, что местный бюджет представляет собой особый уровень бюджетной системы, поскольку максимально приближен к потребностям местного сообщества и вместе с тем жизненно важен для государства в целом[30].
Как указал Конституционный Суд в Постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П[31], местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы России. Недостаточность собственных доходных источников влечет обязанность федеральных и региональных органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе.
Часть 1 статьи 132 Конституции России закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета. Данное положение часто понимается как гарантия финансовой самостоятельности местного самоуправления. Вместе с тем финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления, ее степень определяется бюджетной компетенцией органов местного самоуправления.
Исходя из этого, необходимо учитывать пределы данной самостоятельности с учетом следующих требований законодательства Российской Федерации:
- статья 58 Бюджетного кодекса предусматривает полномочие субъекта Федерации устанавливать единые для всех муниципальных образований нормативы отчислений (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) и дополнительные нормативы отчислений;
- часть 2 статьи 136 Бюджетного кодекса фактически наделяет субъект Федерации правом устанавливать для дотационных муниципальных образований нормативы формирования расходов.
Таким образом, пределы финансовой самостоятельности муниципальных образований фактически устанавливаются на региональном уровне в соответствии с федеральным законодательством.
Согласно пункту 5.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 11 ноября 2003 г. N 16-П[32] необходимо обеспечить достижение баланса конституционных ценностей, получающих воплощение в гарантированности принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований, с одной стороны, и выравнивании уровня их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства, с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, - с другой.
Конституционный принцип самостоятельности органов местного самоуправления означает, что в пределах своей компетенции они свободны в выборе решения, которое не требует согласования с органами государственной власти.
Исходя из конституционной характеристики местного самоуправления как одного из уровней публичной власти, призванного в единой системе народовластия совместно с федеральными и региональными органами государственной власти обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, создавать условия для достойной жизни и свободного развития человека, федеральный законодатель самостоятельно устанавливает организационно-правовой механизм достижения указанных конституционных целей и, закрепляя общие принципы организации местного самоуправления, определяет на основе согласования общегосударственных и местных интересов оптимальные в конкретных исторических условиях способы формирования органов местного самоуправления. Вместе с тем, осуществляя свои дискреционные полномочия в сфере правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления, он не вправе действовать произвольно, а должен - с учетом вытекающих из Конституции Российской Федерации требований защиты общенациональных интересов и баланса конституционно значимых ценностей - соотносить принимаемые решения с природой местного самоуправления как наиболее приближенной к населению публичной власти[33].
Содержание права на судебную защиту, согласно правовым позициям Конституционного Суда, включает: доступность правосудия (Постановление от 16 марта 1998 г. № 9-П [34]); судебное представительство (Постановление от 16 июля 2004 г. № 15-П[35]); обеспечение состязательности и равноправия сторон (Постановление от 14 февраля 2000 г. № 2-П [36]); возможность пересмотра дела вышестоящим судом в случае судебной ошибки (Постановление от 28 мая 1999 г. № 9-П[37]); обеспечение исполнения судебного решения (Постановление от 14 июля 2005 г.№ 8-П[38]).
Возможность защиты прав местного самоуправления в судебном порядке предусмотрена положениями статей 7, 20 - 24, 37, 44, 73 - 75 131-го Закона.
На основании решений, принятых Конституционным Судом по обращениям муниципальных образований в лице их органов, можно сделать вывод, что суд признает допустимыми конституционные жалобы органов местного самоуправления ввиду наличия такого права у юридических лиц.
Кроме того, можно согласиться с точкой зрения, согласно которой под гарантией местного самоуправления на судебную защиту следует понимать право муниципальных образований в лице их органов обращаться в суд не только за защитой своих прав, но и прав и интересов населения соответствующего муниципального образования, а также право граждан на обращение в суд за защитой своих прав на местное самоуправление[39].
С момента принятия Конституции России ряд ее норм получили серьезное развитие в правоприменительной практике. Конституционный Суд рассматривает эволюцию положений Основного Закона в «развивающемся социально-историческом контексте»[40] и с учетом изменения «правового контекста» [41].
К причинам таких изменений можно отнести и «политику права» [42], и решение задач, стоящих перед конституционной юстицией, «в каждом своем решении объективировать динамический баланс конституционных ценносте»" [43].
Поэтому в период становления местного самоуправления наряду с адекватным выявлением смысла конституционных положений необходимым явился учет конкретных социально-правовых условий и динамично развивающегося социально-исторического контекста, обусловивших новое правовое регулирование[44].
С учетом этого конституционные положения о местном самоуправлении закрепляют прежде всего приоритеты правового развития России, конкретное содержание которых зависит как от развитости демократических институтов, так и непосредственно от самого населения, его способности самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, обеспечивать стабильное функционирование объектов инфраструктуры населенных пунктов.
Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что муниципальный уровень публичной власти сформирован. Самостоятельность местного самоуправления, как и любой другой формы управления, не является абсолютной. Поэтому соответствующее, адекватное применение конституционных положений позволяет муниципальной власти являться наиболее эффективным уровнем публичной власти.
2.2. Конституционно-правовые основы экономической самостоятельности местного самоуправления
Учитывая, что местное самоуправление - это деятельность населения по реализации полномочий в сферах местной жизни, обеспеченная адекватными этим полномочиям финансовыми и материальными ресурсами[45], в качестве важного компонента правового регулирования системы организации местного самоуправления в субъектах Федерации следует выделить экономическую основу местного самоуправления. Самоуправление является реальным только тогда, когда оно обеспечено экономикой, ибо «корни самоуправления в экономике»[46]. Экономический аспект системы организации местного самоуправления выражается в необходимости обеспечения достаточных гарантий реализации вопросов местного значения за счет собственных налоговых источников, эффективного управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, использования муниципального имущества.
Экономическую основу местного самоуправления следует рассматривать в широком и узком смыслах. В первом случае экономическая основа представляет собой систему правовых норм, установленных федеральными, региональными и местными правовыми актами, определяющими и регулирующими правоотношения, возникающие в муниципальных образованиях по поводу муниципальной собственности, в том числе имущественных прав и норм, регулирующих бюджетные правоотношения [47].
Во втором случае это материальная база функционирования муниципалитета, включающая совокупность правовых норм, регулирующих только отношения муниципальной собственности и имущественных прав муниципальных образований [48].
По мнению Н.Л. Пешина, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» реформирует экономическую основу местного самоуправления, а также устанавливает новые принципы взаимодействия в экономической сфере, особенно в области межбюджетных отношений[49]. Статья 49 вышеназванного Федерального закона определяет, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Вместе с тем, по мнению Л.В. Андриченко, новый Федеральный закон о местном самоуправлении значительное внимание уделил вопросам выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований в ущерб собственно экономическим гарантиям прав местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения[50].
Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и указанным Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Однако полноценной бюджетной обеспеченности местного самоуправления в современной России фактически не существует. Минимальные стандарты в расчете на одного жителя определены, но они не соблюдаются.