Файл: КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (Местное самоуправление: сущность, основные признаки).pdf
Добавлен: 25.05.2023
Просмотров: 2407
Скачиваний: 62
Главным вопросом остается обеспечение местных бюджетов собственными доходными источниками. Финансовая зависимость местных бюджетов от вышестоящих органов власти не только не ослаблялась, но даже усиливалась[51]. В соответствии со статьей 55 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к собственным доходам местных бюджетов относятся:
1) средства самообложения граждан;
2) доходы от местных налогов и сборов;
3) доходы от региональных налогов и сборов;
4) доходы от федеральных налогов и сборов;
5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей;
8) штрафы, установление которых в соответствии с Федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
9) добровольные пожертвования;
10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.
Номинально местное самоуправление располагает десятью источниками наполнения местного бюджета, однако фактически органы местного самоуправления довольствуются четырьмя видами налогов: 100% налога на имущество физических лиц; 100% земельного налога; 10% налога на доходы физических лиц; 30% единого сельскохозяйственного налога. Муниципальные районы располагают следующими источниками пополнения доходной части бюджета: 100% налога на имущество физических лиц; 100% земельного налога; 20% налога на доходы физических лиц; 30% единого сельскохозяйственного налога; 90% налога на вмененный доход; 100% госпошлины; 40% платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Закрепленные за местными бюджетами в размере 100% поступления от земельного налога и налога на имущество физических лиц фактически дают средств намного меньше ожидаемого и не покрывают значительную часть расходных обязательств. Так, в структуре налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов на 01.01.2009 земельный налог составлял 8%, налог на имущество физических лиц - 1%, налог на доходы физических лиц - 54% [52]. Полноценно разрешать вопросы местного самоуправления за счет этих источников наполнения бюджета практически невозможно. При этом часть 6 статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации закрепляет, что в стране не могут устанавливаться налоги или сборы, которые не предусмотрены федеральным законодательством.
Основой развития местного самоуправления должна стать, прежде всего, его экономическая составляющая. Несмотря на законодательное определение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, реальными бюджетными ресурсами они не обладают. В России доля местных налогов в местном бюджете составляет 10%, в США - 65%, в Японии - 41,6%, во Франции - 41,7%, в Дании - 36%. Рост экономической базы муниципальных образований должен опережать экономический рост государства, доходы муниципальных образований должны расти быстрее, чем доходы государства. Только при этих условиях местное самоуправление перестанет требовать дотаций, а у населения появится реальная заинтересованность в управлении местными делами [53].
Разграничение имущества стало одним из проблемных вопросов в реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поэтому в регионах сложилась дифференцированная практика. Один из путей - принятие общего закона о разграничении имущества (таков опыт Владимирской, Липецкой, Смоленской, Белгородской, Курской областей). Другие регионы предпочли подробное законодательное регулирование с учетом специфики каждого из муниципальных образований (Московская, Калужская, Тульская, Ярославская, Брянская, Ивановская и Тверская области). Однако порядок согласования перечня имущества, подлежащего передаче из собственности одного муниципального образования в собственность другого муниципального образования, законом субъекта Федерации зачастую не определен.
Одной из важнейших проблем, связанной с реализацией Федерального закона № 131-ФЗ, является определение надлежащего порядка учета муниципального имущества. Перечень вопросов местного значения, которые должны решать муниципальные образования, и перечень муниципального имущества, закрепленного за муниципальными образованиями, не согласован, на федеральном уровне не принят законодательный акт, устанавливающий особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества. В связи с этим органы местного самоуправления регулируют внутренними нормативными правовыми актами вопросы по управлению муниципальной собственностью и учету муниципального имущества, что определено статьей 215 Гражданского кодекса Российской Федерации. Отсутствие единообразия в части учета имущества не позволяет качественно организовать эффективную систему контроля за распоряжением муниципальным имуществом органами местного самоуправления.
По мнению А.Я. Запорожана, когда доля межбюджетных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов в каждом четвертом субъекте Федерации превышает 65%, а в некоторых составляет 80 - 85%, можно говорить о размывании одного из базовых принципов бюджетной системы России - принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований [54].
Вполне очевидно, что финансовая самостоятельность местного самоуправления складывается из совокупности полномочий его органов, осуществляющих мероприятия по решению вопросов местного значения в финансовой сфере на территории муниципального образования. Ввиду того, что самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают (а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица), решение вопросов местного значения и реализация задач в пределах ведения муниципальных образований зависят, по крайней мере, от двух факторов: наличия достаточной финансовой основы и волеизъявления органов местного самоуправления[55]. Рассмотрение законодательной основы этих факторов дает представление о действительной возможности достижения населением и органами местного самоуправления цели решения вопросов местного значения.
В связи с включением общепризнанных принципов и норм международного права в правовую систему Российской Федерации (часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации) принципы финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, провозглашенные в статье 9 Европейской хартии местного самоуправления, детализируются в статьях 36 - 39 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в статьях 6 - 8 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Указанные нормы предоставляют органам местного самоуправления право формировать муниципальные бюджеты за счет собственных источников доходов, прежде всего за счет поступлений от местных налогов и сборов. Никакие изменения в законодательстве об общих принципах местного самоуправления не будут иметь эффективной реализации, если не будут в полной мере обеспечены финансово-бюджетными средствами[56].
Т.М. Бялкина отмечает, что экономическая и финансовая основа местного самоуправления - это необходимые условия практического воплощения в реальную действительность положений, закрепленных в правовых нормах о компетенции[57]. Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления должны быть соразмерны объему закрепленной за ним компетенции. Ряд исследователей дает негативную оценку того, что в соответствии с положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" население, являясь основным субъектом местного самоуправления, не обладает полномочиями собственника муниципального имущества. Поскольку большинство муниципальных образований являются дотационными, фактически виды полномочий и объемы финансирования определяет исполнительная власть субъекта Федерации.
В этой связи необходимо более четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти и справедливое распределение источников их финансирования. Увеличение объема налоговых источников пополнения доходов местных бюджетов за счет увеличения процентов отчислений от региональных и федеральных налогов в бюджет поселений позволит органам местного самоуправления стать эффективным собственником и управленцем.
Практика реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации продемонстрировала следующие проблемы в деятельности муниципальных образований:
1) недостаточность финансовой базы местного самоуправления не позволяет качественно решать возложенные на муниципальные образования вопросы местного значения;
2) исключение из ведения муниципальных образований ряда вопросов жизнеобеспечения населения (социальное обслуживание отдельных групп населения, опека и попечительство, расчет и предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, экологический контроль в отношении объектов производственного и социального назначения на территориях муниципальных образований) во многих случаях привело к снижению качества оказания услуг;
3) на органы местного самоуправления возложены расходные обязательства по решению отдельных государственных полномочий (по вопросам гражданской обороны, содержанию и организации деятельности аварийно-спасательных служб) без дополнительных источников финансирования [58].
Для решения этих и ряда других проблем в современной России необходимы более четкие механизмы бюджетного регулирования при предоставлении местным бюджетам финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов, особенно при делегировании отдельных государственных полномочий, что позволит избежать возникновения прецедентов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в том числе несвоевременного или неполного их финансирования.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Конституция Российской Федерации, а вслед за ней и Закон № 131-ФЗ определяют местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, которая признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации и представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Таким образом, местное самоуправление является комплексным и многообразным явлением. Оно представляет собой не только одну из основ конституционного строя Российской Федерации и форму народовластия, но и разновидность социального управления, форму децентрализации власти и самоорганизации местных жителей, деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. Местное самоуправление является самостоятельной формой публичной власти, взаимодействующей с государственной властью.
Учитывая, что местное самоуправление - это деятельность населения по реализации полномочий в сферах местной жизни, обеспеченная адекватными этим полномочиям финансовыми и материальными ресурсами, в качестве важного компонента правового регулирования системы организации местного самоуправления в субъектах Федерации следует выделить экономическую основу местного самоуправления.
Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления должны быть соразмерны объему закрепленной за ним компетенции. Ряд исследователей дает негативную оценку того, что в соответствии с положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" население, являясь основным субъектом местного самоуправления, не обладает полномочиями собственника муниципального имущества. Поскольку большинство муниципальных образований являются дотационными, фактически виды полномочий и объемы финансирования определяет исполнительная власть субъекта Федерации.
В этой связи необходимо более четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти и справедливое распределение источников их финансирования. Увеличение объема налоговых источников пополнения доходов местных бюджетов за счет увеличения процентов отчислений от региональных и федеральных налогов в бюджет поселений позволит органам местного самоуправления стать эффективным собственником и управленцем.
Практика реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации продемонстрировала следующие проблемы в деятельности муниципальных образований:
1) недостаточность финансовой базы местного самоуправления не позволяет качественно решать возложенные на муниципальные образования вопросы местного значения;
2) исключение из ведения муниципальных образований ряда вопросов жизнеобеспечения населения (социальное обслуживание отдельных групп населения, опека и попечительство, расчет и предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, экологический контроль в отношении объектов производственного и социального назначения на территориях муниципальных образований) во многих случаях привело к снижению качества оказания услуг;