Файл: КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (Местное самоуправление: сущность, основные признаки).pdf
Добавлен: 25.05.2023
Просмотров: 2404
Скачиваний: 62
Однако теоретические воззрения сторонников теории «свободной общины» и «общественной» теории местного самоуправления, которым представлялось, что местное самоуправление возникает по инициативе «снизу» и держится исключительно на воле населения, не подтвердились общественным историческим опытом. Оказалось, что в местном самоуправлении в большей степени заинтересовано государство, чем сами граждане. А. Уваров отмечал, что «возможности государственного аппарата имеют свои пределы, и на определенных участках и сферах его функционирования ему просто необходимо содействие со стороны населения. В этом случае возникает некая кооперация между государством и гражданским обществом по совместному решению общих дел» [14].
В середине XIX в. Понятие «самоуправление» заимствует Германия. Лоренц фон Штейн (1815 - 1890), немецкий философ, правовед, писал, что «самоуправление есть первая форма, в которой достигает своего существования идея свободного управления, как организованного и полномочного участия граждан в функциях исполнения вообще и управления в особенности. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимость этого участия. Самоуправление создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной»[15]. Л. Штейн был сторонником "государственной" теории самоуправления (авторами государственной теории являлись Р. Гнейст, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский). «Организация всех этих органов самоуправления, - пишет Штейн, - основывается вообще на том принципе, чтобы к функциям исполнения допускалась и деятельность отдельных лиц, между тем как в целом государстве эти органы являются отдельными органами, а функции самоуправления есть восприятие функции правительства, насколько последняя может быть сужена ограниченными интересами и местными отношениями» [16].
В основе теоретических воззрений Штейна лежала мысль о возложении на местное самоуправление задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и целям. В дальнейшем эта теория получила свое развитие в работах Генриха фон Гнейста (1816 - 1895), прусского юриста и политика.
Гнейст утверждал, что местное самоуправление есть «поручение некоторых государственных отправлений местным союзам». Р. Гнейст не видел в местном самоуправлении особого, отличного от государственных органов субъектов права, полагал, что отличие местного самоуправления заключается лишь в особом порядке формирования и замещения должностей аппарата местного самоуправления [17]. Получается, что, по Р. Гнейсту, местное самоуправление призвано выполнять те же задачи, что и государственная власть, но лишь в меньшем объеме, ограниченном местностью, ее территориальными пределами, в рамках которых индивидуумы осуществляли самоуправление.
«Государственная теория самоуправления, - пишет Н.М. Коркунов, - видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления. Однако от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется негосударственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями»[18].
Согласно В.В. Ивановскому «местное самоуправление есть государственное управление, субъектом которого является, в качестве юридической личности, общественный союз, ограниченный известною территориальною сферой, объектом же - интересы и потребности этого союза» [19].
В целом вторую половину XIX в. можно оценить как приоритетный этап для русской юридической мысли в исследовании теоретических проблем местного самоуправления, русские юристы дореволюционной России широко исследовали понятие местного самоуправления, опираясь на позиции «государственной» теории. Интерес российских правоведов к вопросам местного управления возникал вследствие нахождения страны в состоянии кризиса, стресса. В России самоуправление развивалось в строгом соответствии с закономерностями развития общества в целом с заимствованием опыта зарубежных стран.
Как писал А.А. Уваров, «в странах, где государство видит необходимость в последовательном проведении государственных интересов в решении вопросов местного значения, местное самоуправление представляет собой так называемых агентов правительства. И наоборот, там, где государство оставляет решение местных вопросов на усмотрение самого населения, между органами государственной власти и местным сообществом возникают отношения партнерства» [20]. Исходя из этих идей в зарубежных странах сложились две основные системы местного самоуправления: французская и англосаксонская.
Как видно из приведенных попыток научного осмысления местного самоуправления, можно говорить о многогранности и многофункциональности этого явления, что вызывает определенную сложность в его восприятии. Практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, как верно отметила Е.С. Шургина, «затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от государственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования»[21].
Действительно, научных трудов, касающихся проблемы местного самоуправления, довольно много. Различные авторы, исследуя вопрос о сущности местного самоуправления, решают прежде всего два основных аспекта: во-первых, какова природа общественных дел, каковыми ведает местное самоуправление, и в чем отличие их от дел государственных. Попутно определяется и происхождение этих дел - обобщенно: установлены ли они самим государством либо возникли независимо от него. Во-вторых, в этой связи определяется особый характер взаимоотношений, возникающих между государством и общинными самоуправляемыми единицами[22].
Однако, применяя на практике модели местного самоуправления, следует придерживаться целевых ориентиров этого феномена, иначе, «потеряв путеводную звезду, забыв конечную цель, мы попадаем в область случайностей и канцелярских экспериментов» [23]. Ведь понимая «сущность государственного и общественного переустройства, нам не трудно будет себе представить, что... самоуправлению, реорганизованному на общественных началах, принадлежит в ближайшем будущем огромная роль по проведению в жизнь всех политических и социально-экономических реформ».
2. Современные конституционно-правовые проблемы местного самоуправления
2.1. Конституционно-правовые основы местного самоуправления
Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как основу конституционного строя. Важность данного уровня публичной власти определяется также тем, что принципы и гарантии его деятельности предусмотрены в отдельной главе Конституции Российской Федерации (статьи 130 - 133).
Исходя из взаимосвязанных конституционных положений, местное самоуправление можно определить как форму осуществления народом своей власти в целях самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения [24].
Принципы организации муниципальной власти также определены статьей 3 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, возможность регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Поэтому уровень, на котором создаются муниципальные образования, должен способствовать максимально возможному приближению органов местного самоуправления к населению для наиболее полного и рационального решения вопросов местного значения и вместе с тем чтобы это не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти и зависят от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.
Исходя из признаков местного самоуправления, закрепленных в национальном и международном законодательстве, данный институт по существу представляет собой баланс правомочий муниципальной власти как одного из уровней публичной власти и населения, осуществляющего под свою ответственность решение вопросов местного значения.
Согласно статье 133 Конституции России местное самоуправление гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных законодательством. На основании этого частью 3 статьи 3 № 131-ФЗ предусмотрено, что права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Наиболее распространенной практикой ограничения вышеуказанных прав является осуществление органами государственной власти контроля за деятельностью органов местного самоуправления без наличия для этого достаточных правовых оснований. Примером, свидетельствующим о нарушении пределов, за которыми ограничение самостоятельности приобретает неконституционный характер, является возложение на муниципальные образования финансовых обязательств по возмещению дополнительных расходов, обусловленных определенным тарифом.
Согласно положениям пункта 2 статьи 8 Европейской хартии о местном самоуправлении любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.
При осуществлении такого контроля необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации (далее - Конституционный Суд) по данному вопросу, выраженную в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П[25], который указал, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать.
В соответствии с частью 1 статьи 131 Конституции России местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Вместе с тем реализация указанных конституционных положений на практике иногда вызывает трудности, связанные как с использованием оценочной категории «местные традиции», так и с необходимостью организации местного самоуправления на отдельных территориях, в частности в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях и на межселенных территориях.
В этой связи в правоприменительной деятельности важное значение приобретает судебный прецедент. В юридической литературе продолжаются дискуссии о юридической природе решений Конституционного Суда[26]. Безусловным является повышение роли судебных прецедентов в связи с гармонизацией правоприменительной практики континентальной и англосаксонской правовых систем.
При установлении границ муниципальных образований устранить правовые коллизии и неопределенность правовых норм позволяют решения Конституционного Суда. В частности, согласно Постановлению Конституционного Суда от 3 ноября 1997 г. № 15-П[27] территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным устройством, перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Определение территориальной основы, на которой создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей того или иного субъекта Российской Федерации. Таким образом, территориальная основа местного самоуправления должна быть максимально приближена к населению, но при этом муниципальная власть не должна лишаться необходимой эффективности и должны в наибольшей степени учитываться особенности конкретной правовой и фактической ситуации[28].