Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (История развития института государственных гарантий гражданских служащих).pdf

ВВЕДЕНИЕ

Процесс построения правового демократического государства в Российской Федерации предполагает наличие действенной системы управления. Эффективность системы государственной службы лежит в основе эффективности государства, практические задачи которого решают государственные служащие. При этом успех осуществляемой государственными служащими деятельности по реализации функций государства напрямую зависит от адекватного современным реалиям регулирования их правового положения, наличия целостной системы государственных гарантий и реального механизма их обеспечения. Поэтому вопросы социально-правовой защищенности государственных служащих являются актуальными и требуют неотложного решения.

Опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд государственных служащих, а также не обеспечило их правовой и социальной защитой, испытывает серьезные трудности с качеством государственного управления.

Государственные гарантии на гражданской службе являются важнейшим способом обеспечения социальной защищенности гражданских служащих, правовым механизмом защиты их прав и свобод, а также соблюдения законных интересов. Следовательно, государственные гарантии гражданских служащих должны отвечать современным потребностям государства, так как без данного института невозможно осуществлять качественное государственное управление.

Проблемы функционирования и развития института государственной службы в Российской Федерации являются достаточно хорошо изученными в отечественной правовой доктрине. В частности, вопросы государственной службы были предметом исследования таких российских ученых и государственных деятелей, как Н.Н. Алексеев, М.А. Бакунин, Н.А. Бердяев, Н.Я. Данилевский, П.А. Зверев, И.А. Ильин, В.О. Ключевский, Н.М. Коркунов, С.А. Котляровский, С.А. Муромцев, Г.В. Плеханов, В.В. Розанов, В.В. Соловьев, М.М. Сперанский, Е.Н. Трубецкой, С.Л. Франк, Б.П. Чичерин, А.С. Ященко.

Объектом исследования выступают урегулированные правом общественные отношения, складывающиеся между гражданским служащим и государством в связи с установлением и реализацией государственных гарантий на гражданской службе.

Предметом исследования являются доктринальные положения теории административного права в области государственной гражданской службы, разноплановые аспекты формирования и развития института государственных гарантий гражданских служащих (понятие, сущность, правовая природа государственных гарантий, их содержание и особенности, закрепленные законодательством Российской Федерации).

Целью курсового исследования является анализ современного административно-правового регулирования государственных гарантий на гражданской службе, совершенствование теоретических и практических основ социально-правовой защищенности гражданских служащих.

Цель исследования предопределила необходимость решения следующих задач:

– разработать понятие и определить значение государственных гарантий на гражданской службе;

– провести историко-правовой анализ развития института государственных гарантий гражданских служащих;

– сформулировать принципы реализации гарантий государственных гражданских служащих;

– рассмотреть систему и проанализировать виды государственных гарантий гражданских служащих;

– определить основные направления формирования и развития системы государственных гарантий гражданских служащих Российской Федерации в современных условиях;

– разработать рекомендации по совершенствованию законодательства, закрепляющего систему государственных гарантий гражданских служащих.

Теоретическую базу исследования образуют труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам установления и реализации государственных гарантий гражданских служащих, энциклопедические и справочные издания. В процессе подготовки курсовой работы использована также научная и учебная литература по общей теории государства и права, отраслевым юридическим наукам (особенно по административному праву), науке государственного управления.

Курсовая работа состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения и списка использованной литературы.

1. Государственные гарантии как элемент правового статуса государственных гражданских служащих

1.1 История развития института государственных гарантий гражданских служащих

Государственная служба была, есть и будет в обозримом будущем одним из главных институтов государства. Поэтому знания различных аспектов ее построения и функционирования, развития в нашей стране, особенностей государственной службы в различных странах необходимы широкому кругу лиц, каким-либо образом соприкасающихся с данным институтом.

Привлекательность государственной службы объясняется, прежде всего, тем, что государственная служба – это в первую очередь статус. И, конечно, стабильность. Но такое предпочтение влечет и немалые ограничения, так как государственный служащий – прежде всего «представитель» государства и выполняет его волю. Впрочем, ограничения компенсируются системой государственных гарантий.

Актуальность изучения опыта организации и функционирования государственной службы и системы гарантий государственным служащим, действующих в настоящее время, а также изучение истории становления института гарантий государственным гражданским служащим обусловлены возрастанием роли государственного управления в осуществлении идущих социально-демократических преобразований, процессов реформирования государственной службы.

История государственной службы России насчитывает несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны. В истории государственной службы можно выделить четыре периода, хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков:

– XVII в. – завершение становления государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной системы, превращение поручений – «приказов» – в более или менее устойчивые должности;

– XVIII в. – кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах, движение от должности к чину как устойчивой социальной характеристике государственного служащего;

– XIX в. – расцвет бюрократического государства, «отлаживание» государственной машины;

– XX в. – советский период, революционное новаторство и преемственность в организации государственной службы, складывание советской номенклатуры^[1].

После распада СССР наступил пятый период – новейшая российская история государственной службы.

В Московском государстве до XVIII в. государственной службы не было: каждый служилый человек считался личным слугой государя. Однако законодательный акт – «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных», принятый 24 января 1722 г. Петром I, сделал государственную службу и привилегией, и повинностью дворянства. В дальнейшем на протяжении двух с половиной столетий правовой статус государственного служащего уточнялся, корректировался и видоизменялся.

Частью грандиозных Петровских реформ, преобразивших Россию, была реформа государственного аппарата, которая началась в конце 1717– начале 1718 г., когда Петр составил своеобразную программу предстоящих преобразований: определил число и компетенцию коллегий – центральных правительственных учреждений Российской империи, созданных вместо приказов.

Во второй половине XVIII в., при Екатерине II, система, заложенная Петром I, продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г.) и подобный указ о дворянских вольностях самой Екатерины II. Ими дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра I идет постепенное ослабление, а затем отмена обязательности государственной службы для основного служивого сословия – дворянства, она стала их привилегией^[2].

Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX в.

В 1800–1850-е гг. в юридической политике Российского государства государственная служба выделилась как одно из приоритетных ее направлений. Это было связано с тем, что, с одной стороны, сама государственная служба представляла институт государственной деятельности, связанный с управлением и правовым регулированием кадрового обеспечения учреждений центрального и местного управления государственными служащими, а с другой – она персонифицировалась в конкретных личностях определенных должностных лиц и представляла «юридическое отношение, возникающее для данного лица вследствие принятия им определенной государственной должности», как определял российский государствовед А.Д. Градовский.

Развитие законодательства о государственной службе шло также параллельно с развитием системы государственного управления и усилением бюрократического начала. Уже в первое десятилетие XIX в., с начавшимися преобразованиями в политико-правовой системе России, обострилась проблема кадрового обеспечения. В этом отношении показательна представленная в 1808 г. М.М. Сперанским Александру I записка «Об усовершенствовании общего народного воспитания». В ней Сперанский четко обозначил проблемы, связанные с необходимостью реформирования государственной службы, которых он видел две. Во-первых, это сложившаяся практика, при которой детей дворян можно было с малолетства записать в военную или придворную службу, и когда подходило время действительной службы, им уже был обеспечен (без достаточного уровня образования, не говоря о практическом опыте) высокий чин по Табели о рангах и достаточно высокая должность в центральных и губернских учреждениях. Во-вторых, введение прямой зависимости приема на службу и получения чина от наличия соответствующего общего и профессионального образования.

6 августа 1809 г. последовал также указ Александра I «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники», известный как «указ об экзамене на чин», который был призван пресечь практику получения гражданских чинов исключительно за счет выслуги в должности без учета наличия даже самой минимальной общей и профессиональной подготовки государственных служащих.

И только во второй половине 1820-х гг., во время подготовки Свода законов Российской империи, законодательство о государственной службе было консолидировано и вошло в его третий том – в рамках Свода устава о службе по определению правительства, в котором законы были структурно распределены и который определял порядок поступления на службу, ее прохождение, чинопроизводство, права и обязанности чиновников, порядок их увольнения и др.

В процессе его создания, еще до введения Свода в действие, 25 июня 1834 г. Николаем I было утверждено Положение о порядке производства в чины по гражданской службе3 , внесшее ряд принципиальных изменений в ее организацию; его же указ от 20 ноября 1835 г. «О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно» четко связал чины и должности. Дальнейшие изменения в правовом регулировании государственной службы обозначил Свод законов Российской империи 1842 г. (итоговое его издание 1857 г.)

Ряд существенных изменений в чинопроизводство с целью усиления эффективности государственной службы внесло Положение о производстве в чины по гражданской службе 1834 г. Исключая из общей системы чинопроизводство в высшие чины (I–IV классы), которое в «уважение отличных заслуг и ревностной службы зависит единственно от высочайшего соизволения», оно вводило два вида производства: общее – «производство в чины вообще за усердие и похвальное отправление службы, начальством засвидетельствованное», и поощрительное – «за отличия, состоявшие в каких-либо особенных подвигах и делах, на пользу службы совершенных, или доказавшие особенные труды и достоинства чиновника».

Итак, организация государственной службы, ее правовая регламентация и их использование в кадровой расстановке чиновничества приобрели характер устойчивой линии административного направления юридической политики Российского государства^[3].

При советской власти так и не было принято специального закона о государственной гражданской службе, детально регулировалась только служба в армии и органах МВД. Служба в государственных органах регулировалась лишь несколькими подзаконными актами. Рядом указов вводились классные чины и ранги в некоторых отраслях, декретом СНК РСФСР в 1922 г. были приняты «Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях», в 1967 г. Госкомтруда утвердил Единую номенклатуру должностей служащих и ряд других актов.