Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (История развития института государственных гарантий гражданских служащих).pdf

Традиционно именно основания и порядок прекращения государственно-служебных отношений в наибольшей степени выражают специфику государственной службы как особого вида профессиональной деятельности. Наиболее известные и авторитетные исследователи института государственной службы неоднократно отмечали, что указанная специфика требует прочного правового положения государственного служащего и, в частности, надежных правовых гарантий от необоснованного увольнения. В этом отношении, безусловно, прав профессор Ю.Н. Старилов, когда говорит о том, что «пожизненная и несменяемая служба – это известный принцип профессионального чиновничества во многих благополучных странах мира.

В литературе выделяется также принцип соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих^[12].

Кроме того, некоторые авторы выделяют ряд принципов, которые могут быть также отнесены к социально-экономической и правовой защите государственных служащих:

1. принцип сочетания экономической эффективности и социальной пользы. Суть данного принципа состоит в том, что налогоплательщики, деньги которых расходуются на содержание кадрового корпуса государственных служащих, должны чувствовать социальную отдачу, пользу от их деятельности;
2. принцип субсидиарности, который состоит в том, что те социальные проблемы, которые могут быть решены на локальном организационном уровне, не должны передаваться в ведение более высокой организации.
3. необходимость поиска новых социальных приоритетов и ориентиров, утверждения их в жизни российского общества. При всей важности базисных потребностей – в пище, одежде, жилище, безопасности – социальная защита государственных служащих не может быть ограничена, а тем более исчерпана заботой об их удовлетворении^[13].

Общими принципами эффективного функционирования системы социальных гарантий государственных служащих в Российской Федерации являются следующие:

• научность – опора на всесторонне обоснованные данные теоретического поиска и практического применения, включающие современные данные из различных отраслей человеческого знания;
• активность – постоянное изучение, прогноз и принятие необходимых мер с целью недопущения (предотвращения) негативных последствий;
• адресность – специфичное звучание по отношению к различным категориям государственных гражданских служащих;
• гибкость – возможность оперативного изменения форм, взаимодействия, быстрота и эффективность в приспособлении к изменениям обстановки;
• комплексность – организация управления с учетом согласованности всех элементов системы социальных гарантий государственных гражданских служащих.

Гражданским служащим должны быть обеспечены достаточные гарантии против произвольных действий политических руководителей, затрагивающих их профессиональное положение или карьеру. Их статус не может быть зависим от конъюнктуры, конкретной личности политического руководителя, частых и не всегда обоснованных перестроек.

Практика показывает, что стабильность кадров способствует повышению уровня профессионализма государственных служащих, позволяет им глубже изучить порученный участок работы, приобрести опыт как необходимое условие развития профессионализма и компетентности, особенно в сфере управления. Еще Н.М. Коркунов, видный дореволюционный государствовед, отмечал, что только вполне уверенный в прочности своего положения чиновник может всецело отдаться добросовестному служению своему долгу.

И.В. Мешкова также считает, что «государственная служба, как любой действующий организм, должна находиться в состоянии динамической стабильности, то есть устойчиво функционировать в условиях внешних и внутренних дестабилизирующих воздействий и одновременно обеспечивать собственный прогресс, обновление, быть восприимчивой к инновациям».

Д.М. Овсянко считает, что «важное значение в обеспечении стабильности кадров имеют умелая организация работы по повышению квалификации и переквалификации государственных служащих, а также условия труда и его оплаты, различные льготы, которые избавляют государственных служащих от тревоги за свое будущее и служат одной из решающих причин их заинтересованности в сохранении места службы, отсутствия стремления перейти на работу в коммерческие структуры».

Рассматривая принципы гражданской службы, которые составляют правовые основы ее организации, необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что деятельность государственных гражданских служащих основывается также на принципах, которые в настоящее время не нашли своего прямого закрепления в федеральном законодательстве, но в то же время оказывают существенное влияние на стабильность государственно-служебных отношений.

Таким образом, социально-правовая защищенность гражданских служащих является одним из направлений деятельности государства, исходным началом в организации гражданской службы как разновидности государственной службы, что позволяет говорить о существовании принципа социально-правовой защиты гражданских служащих. Проблема практического применения указанного принципа в государственно-служебной деятельности заключается в необходимости создания действенных механизмов реализации правовых и социальных гарантий гражданских служащих посредством нормативного установления соответствующих процедур и реальной ответственности должностных лиц за их нарушение.

2.2 Система и виды государственных гарантий гражданских служащих

Одним из важных условий становления эффективной государственной гражданской службы является формирование системы гарантий как комплекса контролируемых государством экономических, социальных и правовых гарантий, обеспечивающих государственным гражданским служащим выполнение должностных полномочий. Определение концептуальных подходов к содержанию гарантий гражданских служащих связано в первую очередь с акцентированием системности этой сферы деятельности. Системный подход позволяет рассматривать социальную защиту как совокупность принципов, характеризуемую наличием социальных факторов, обеспечивающих стабильное и упорядоченное существование объекта. Система представляет собой совокупность конкретных объектов (компонентов, элементов), существование или деятельность которых взаимосвязаны и взаимообусловлены. Важнейшим признаком системы является ее целостность, т.е. появление эмерджентности, таких свойств, которых не было у каждого элемента в отдельности^[14].

Системные свойства появляются у объекта как в статике, так и в динамике. Статичное рассмотрение системы связано с выявлением ее структуры как внутренней упорядоченности и организованности элементов и отношений между ними. Структура характеризует систему с точки зрения устойчивости и качественной определенности, которая обеспечивает оптимальное функционирование системы. Динамичное определение системы раскрывается через анализ ее функций, функций каждого элемента системы, а также через раскрытие тенденций развития. Только в совокупности выявление статичных (структурных) и динамичных (функциональных) сторон системы раскрывает ее сущность как целостности.

Система гарантий выступает как механизм, призванный ограждать индивидов от разного рода неблагоприятных для его жизнедеятельности воздействий со стороны социальной среды и «смягчать» последствия таких воздействий^[15].

Система гарантий государственного гражданского служащего представляет собой их распределение по видам, которые позволяют выявить новые особенности, характерные черты, т.е. исследовать гарантии государственных гражданских служащих наиболее глубоко.

К гарантиям служебно-правовой защиты на период прохождения службы относятся: условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания; замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы; защита государственного служащего и членов его семьи от угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей и др.

В число гарантий социально-бытового характера входят: единовременная субсидия на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы; транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы и др.

Важной особенностью государственных гарантий на гражданской службе является то, что закон подразделяет их на основные и дополнительные. Если говорить об основных гарантиях, то они являются общими статутными гарантиями для всех государственных гражданских служащих и не обусловлены ничем иным, кроме принадлежности лица к корпусу государственных гражданских служащих^[16].

Анализ системы государственных гарантий гражданских служащих позволяет сделать вывод о том, что к числу основных гарантий следовало бы отнести право на жилищное обеспечение. Данный вывод следует из ст. 40 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый имеет право на жилище. Право граждан (в том числе гражданских служащих) на жилище относится к группе важнейших социально-экономических прав. При этом, содержание права на жилище следует определить путем указания на две его главные составные части государство гарантирует каждому человеку на территории Российской Федерации возможность пользоваться тем жилищем, которое у него имеется на данный момент по тем или иным правовым основаниям. В этом случае речь идет об охране государством имеющегося у лица субъективного гражданского права на конкретное жилище. В Конституции Российской Федерации это выражено путем провозглашения принципов неприкосновенности жилища (ст. 25) и неприкосновенности частной жизни (ч. 1 ст. 23). Во-вторых, государство принимает на себя обязанность содействовать тому, чтобы каждый гражданин был обеспечен жильем и имел возможность улучшить свои жилищные условия путем приобретения другого жилья. В ч. 2 ст. 40 Конституции Российской Федерации провозглашается: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище», а в ч. 3 указанной статьи предусмотрено право на бесплатное или за доступную плату обеспечение жильем для малоимущих и иных перечисленных в законе граждан, нуждающихся в жилище. С этой точки зрения конституционное право на жилище состоит в предоставлении гражданам гарантированной государством возможности приобретения нового жилья и улучшения своих жилищных условий.

Таким образом, право на жилище представляет собой провозглашенное Конституцией Российской Федерации социально-экономическое право, в соответствии с которым каждому гарантируется надежное и устойчивое пользование тем жилищем, которое он занимает, а также возможность приобрести новое жилище и улучшать свои жизненные условия при содействии органов государственной власти и местного самоуправления.

Следует отметить, что по вопросам предоставления государственных гарантий гражданским служащим сложилась определенная судебная практика.

Так, дополнительные государственные гарантии предоставляются только в период прохождения гражданской службы, поскольку действующим федеральным законодательством не предусмотрена возможность установления нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации дополнительных гарантий для гражданских служащих после прекращения гражданской службы^[17].

Определение вида и объема гарантий при расторжении служебного контракта с гражданским служащим по инициативе нанимателя является прерогативой федерального законодателя. Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации необходимость предоставления гражданским служащим дополнительных гарантий в сфере труда и занятости при расторжении с ними служебного контракта по инициативе нанимателя непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает. Определение вида и объема подобных гарантий, а также случаев их предоставления является прерогативой федерального законодателя, который, регламентируя порядок прекращения служебного контракта с гражданским служащим, вправе устанавливать перечень тех оснований, увольнению по которым предшествует предложение гражданскому служащему иной должности гражданской службы.

Перечисленные выше гарантии на государственной гражданской службе являются тем каркасом, на котором должна строиться система законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы социального обеспечения соответствующей категории государственных служащих. Вместе с тем данная система не может развиваться автономно, вне общей системы социального обеспечения на государственной службе, и должна органично вписаться в общую систему российского социального обеспечения.

Анализ перечня гарантий показывает, что для государственных гражданских служащих устанавливается ряд гарантий, основной целью которых является обеспечение социальной защищенности рассматриваемой категории трудящихся. Для разных категорий населения имеет место своя специфика социальной защитительной практики, составной частью которой являются социальные гарантии, но вместе с тем существует универсальность подходов к построению системы социальных гарантий в целом^[18].