Файл: Опыт промышленной политики в разных странах (Общая характеристики промышленной политики в Российской Федерации).pdf

Как снизить риски провалов государства? Каковы принципы про­мышленной политики? Оценить, насколько эффективным окажется дизайн промышленной политики, до ее осуществления достаточно сложно. Тем не менее существует ряд общих принципов, благодаря которым политика может быть более успешной:

1. Стимулирование только новых для экономики отраслей. Основной целью промышленной политики является диверсификация экономики и соз­дание новых конкурентных преимуществ.
2. Должны существовать четкие критерии успеха и провала промыш­ленной политики. Эти критерии помогают отслеживать расходование средств и не позволят продолжать получать поддержку в случае низких результатов.
3. Необходим встроенный механизм прекращения реализации мер про­мышленной политики в случае их неэффективности. Во избежание «замора­живания» ресурсов на долгое время каждая мера поддержки должна иметь такой встроенный механизм и четкие временные рамки реализации.
4. Поддержка должна быть направлена на виды деятельности, а не на отрасли. Этот принцип облегчает структурирование поддержки и позволяет корректировать конкретные провалы рынка.
5. Поддерживаемые виды деятельности должны иметь явный потен­циал с точки зрения внешних и демонстрационных эффектов. Нет смысла поддерживать вид деятельности, если эффект не распространится на других, особенно в виде инвестиций, информационных или технологических внеш­них эффектов.
6. Ответственность за проведение промышленной политики должна быть возложена на органы с соответствующей компетенцией.
7. Органы с четкой ориентацией на результат и имеющие политиче­скую власть на самом высоком уровне должны следить за деятельностью исполнителей промышленной политики. Необходимая для исполнителей ав­тономность не должна приводить к отсутствию подотчетности.
8. Органы, ответственные за продвижение политики, должны под­держивать коммуникацию с частным сектором. Контакты с предпринима­телями и инвесторами формируют информационную базу, необходимую для дальнейшего принятия решений.
9. Даже в оптимальном случае ошибки, ведущие к «выбору проиграв­ших» (неперспективных проектов), будут случаться. Задача не в том, чтобы минимизировать риск ошибки, а в том, чтобы минимизировать издержки со­вершения ошибок.

10. Мероприятия по продвижению должны иметь способность к обнов­лению, чтобы цикл открытия стал непрерывным. Потребности и условия производительного открытия меняются со временем, что подразумевает спо­собность исполнителей промышленной политики перестраиваться и видоиз­меняться в соответствии с этими условиями и потребностями. Поскольку по мере реализации промышленной политики ее ключевые цели должны посте­пенно достигаться, на их место должны приходить новые.^[11]

Относительно недавно промышленная политика заняла важное место в повестке дня структурных реформ в Европейском союзе. В 2010 г. Евро­пейская комиссия (ЕК) утвердила ключевую инициативу «Единая промыш­ленная политика в эпоху глобализации» в рамках стратегии рационального, устойчивого и вовлекающего роста «Европа 2020». В этом документе она по­нимается в широком смысле и включает:

• те виды политики, которые влияют на издержки, цены и инноваци­онную конкурентоспособность промышленности и промышленных секторов;
• все остальные меры, которые влияют на конкурентоспособность промышленности (политика в области транспорта, энергетики, охраны при­роды, социальной защиты, защиты прав потребителей, политика в области общего рынка и торговая политика).

Хотя промышленной политике и отводится центральное место в стра­тегии «Европа 2020», она не является самодостаточной и ее цели подчинены общим целям указанной стратегии. В частности, ЕК отмечает, что «полная жизни и высококонкурентоспособная промышленность ЕС может обеспе­чить ресурсы и многие решения для социальных вызовов, стоящих перед ЕС»^[12].

В 2012 г. ЕК представила мониторинг реализации промышленной по­литики, а в январе 2014 г. в сообщении «К промышленному возрождению Европы» - ее основные приоритеты. Упрощенно дизайн промышленной по­литики (основные направления - pillars) и их компоненты/приоритеты) пред­ставлен в таблице.

Кроме того, в указанных документах содержится перечень целевых по­казателей, инструментов мониторинга их достижения, а также конкретных мер каждого из направлений промышленной политики. Таким образом, евро­пейский вариант промышленной политики сфокусирован на развитии инно­вационных технологий в промышленности и повышение ее конкурентоспо­собности через улучшение доступа к финансам, повышение качества челове­ческого капитала, а также реализацию мер по дополнительной защите мест­ных производителей на общем рынке и поддержке их экспортной деятельно­сти. Ее цели согласованы со средне- и долгосрочными целями развития ЕС и имеют более или менее четкое количественное выражение^[13].

В России Федеральный закон Российской Федерации от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации». Принят Государственной думой 16 декабря 2014 года, одобрен Советом Фе­дерации 25 декабря 2014 года^[14].

Промышленная политика в нем понимается как «комплекс правовых, экономических, организационных и иных мер государственного воздействия на промышленную деятельность, направленных на развитие промышленного потенциала Российской Федерации, обеспечение производства конкуренто­способной качественной продукции, повышение производительности труда, сбалансированное и стабильное развитие промышленности в целях социаль­но-экономического развития и обеспечения безопасности Российской Феде­рации».

Направления и приоритеты промышленной политики ЕС

В качестве целей промышленной политики явным образом выделены повышение конкурентоспособности национальной экономики и промышлен­ной продукции, импортозамещение и «стабильное и инновационное развитие промышленности» во имя экономической и технологической безопасности России, то есть промышленная политика в таком понимании стоит обособле­но от решения социальных и экологических проблем, хотя формально декла­рируется, что данный закон является одним из важнейших документов в рам­ках реализации Концепции долгосрочного социально-экономического разви­тия Российской Федерации на период до 2020 г.

Документ также определяет задачи и принципы промышленной поли­тики, однако принципы обособлены от задач и фактически затрагивают раз­личные аспекты предоставления промышленным предприятиям государст­венной поддержки, в том числе через меры торговой политики. Вводится но­вый инструмент политики в области привлечения инвестиций - «специаль­ный инвестиционный контракт» (аналог белорусского «инвестиционного соглашения»), позволяющий предоставлять инвесторам практически любые льготы на срок до 10 лет. Особое место в документе отводится промышлен­ной политике в оборонно-промышленном комплексе (ОПК). Предполагается, что промышленная политика в ОПК сделает его «эффективным инновацион­ным ресурсом», нацеленным, однако, исключительно на нужды вооружен­ных сил и самого ОПК^[15].

Очевидно, что концепция промышленной политики в России находится в стадии становления, однако в нынешнем виде она представляет собой ско­рее набор патерналистских и протекционистских мер, цели которых не со­гласованы с общеэкономическими и социальными целями развития страны. Вероятно, реализация промышленной политики в предлагаемом виде может повысить эффективность ОПК и даже способствовать некоторому ускорению роста в промышленности, однако ценой значительных потерь в эффективно­сти вследствие нерационального перераспределения ресурсов и внесения су­щественных искажений в работу рынков.

Глава 2. Опыт экономической и промышленной политики Баварии и его возможное применение в России

2.1 Промышленная политика Баварии: общие положения и рекомендации

Формы экономической и промышленной политики Баварии суще­ственно менялись с течением времени. Это вызвано тем, что постановка целей в области промышленной политики, с одной стороны, зависит от уровня развития страны и региона, а с другой - от ориентира на прошлый опыт. В 1960-1970 гг. стимулировались так называемые «национальные чемпионы», предпринимались попытки своевременного распознавания и поддержки отраслей будущего. В 90-е годы нарастал скепсис по отноше­нию к промышленной политике, и на передний план выдвинулись состя­зательность и меры «горизонтальной политики», которые распространя­лись на все сектора экономики.

Бавария пошла по пути приватизации, расширения частного сектора и направления вырученных от продажи государственной собственности средств на финансирование технологической политики. Лишь в послед­нее время под влиянием глобализации и возникших в этой связи трудно­стей в отдельных отраслях производства наблюдается возрождение секто­рального подхода в промышленной политике. В целом ее можно схематич­но подразделить на горизонтальную, затрагивающую все или большинство секторов, и выборочную секторальную^[16].

Горизонтальная промышленная политика, доминирующая в экономи­ческой жизни Баварии, включает: стимулирование НИОКР; вложения в сферу образования; поддержку малого и среднего бизнеса. Сюда же относятся антимонопольные меры, которые находятся в компетенции госу­дарства и ЕС. Не подлежит сомнению, что поощрение конкуренции - важ­нейшая предпосылка успеха экономической политики в целом. Государство также стимулирует НИОКР, регулируя использование патентов или субси­дируя исследовательскую деятельность. Экономическая политика Баварии была жестко ориентирована на содействие тем сферам, где возможно воз­никновение позитивных внешних эффектов, чтобы обеспечить достаточ­ный уровень НИОКР, производства знаний и инноваций.

Зачастую это происходило путем прямого финансового участия в рас­ходах на НИОКР. Кроме того, поддерживаются малые и средние пред­приятия (МСП), которые по сравнению с крупными испытывают больше трудностей с финансированием. МСП нередко не имеют средств для соз­дания достаточной сбытовой сети (в том числе за рубежом) и для про­движения фирменной марки, а также испытывают дефицит информации. В таком случае баварское государство оказывает помощь, предоставляя доступ к информационным сетям.

Секторальная промышленная политика распространяется на опреде­ленные сектора экономики, например, авиастроение, энергетику, сельское хозяйство и т. д. Как и в случае с горизонтальной, любая мера секторально ориентированной политики должна быть направлена на устранение сбоев или последствий отказов рыночных механизмов. Ведь в целом ряде эконо­мических ситуаций оптимальное регулирование не может быть достигну­то за счет действия одних только рыночных сил. Эта политика призвана обеспечить конкурентные преимущества национальной индустрии путем создания достаточных размеров производства, которые не в состоянии достичь частные предприниматели своими силами. Стандартный при­мер - европейское авиастроение, получившее развитие с помощью госу­дарств - членов ЕС. Значительная часть отраслевых мощностей была раз­мещена на территории Баварии.

В отдельных случаях государство может заниматься координацией инвестиций. Так, в Баварии принято решение о том, что оно предоста­вит транспортную инфраструктуру для привлечения на свою территорию предприятий. Особое внимание уделяется предоставлению капитала моло­дым инновационным фирмам и МСП, которые не всегда могут получить его на свободном рынке кредитов.