Файл: Право государственной и муниципальной собственности.pdf

Вместо этого в главе 5 Гражданского кодекса "Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством" сделан, на наш взгляд, излишний акцент на уравнивании разных форм собственности. В этой главе не разграничен правовой статус имущества, находящегося в государственной собственности и необходимого для выполнения публичных функций, и имущества, которое может находиться в гражданско-правовом обороте. Так, согласно ст. 124 ГК РФ^[4] Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования "выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами" (п. 1). В отношениях, регулируемых гражданским правом, дело и должно обстоять именно таким образом, однако без указанной оговорки возникает некий "перекос" в правовом регулировании отношений в целом, его неполнота. Включение же оговорки о том, что имущество, находящееся в государственной собственности, имеет главным образом статус публичной собственности и выведено из гражданско-правового оборота, по мнению автора, восстановило бы равновесие в правовом регулировании собственности в целом и подчеркнуло бы особое, публичное (необходимое для всего общества) назначение большей части государственного имущества. Это создало бы правовую основу и для остального текущего законодательства, поскольку был бы обозначен критерий для очищения всего массива государственного имущества от той его части, которая сохраняется в нем в силу привычки со времен социалистического государства и не связана с осуществлением современным государством публичных функций.

Некий намек на особый характер имущества, находящегося в государственной собственности, содержится в п. 1 ст. 126 ГК РФ, согласно которому "Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности". Однако этот намек не расшифрован, и особый характер имущества, находящегося "только в государственной собственности", также прямо не увязан с осуществляемой государством публичной функцией.

Определение понятия государственной собственности в ст. 214 ГК РФ характеризует ее как некую целостность, различающуюся только посубъектно. Согласно п. 1 этой статьи "государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального подчинения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации)". В п. 5 ст. 214 устанавливается, что отнесение государственного имущества к федеральной собственности или к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом. Между тем, поскольку в ГК РФ включены правовые положения, касающиеся обращения взыскания на имущество, находящееся в государственной собственности, увязывание статуса имущества с реализуемой с его помощью публичной функцией представляется необходимым.

Таким образом, и Конституция, и Гражданский кодекс как основополагающие для регулирования отношений собственности акты не создают у правоприменителя четкого представления о роли государственной собственности в реализации публичных функций государства и соответственно о разном правовом режиме государственного имущества, без которого выполнение публичных функций государством и его органами невозможно или крайне затруднительно и которое в силу этого не может участвовать в отношениях, регулируемых гражданским правом (иначе теряется самый смысл существования государства как организации, реализующей публичный интерес и публичные функции), и режиме государственного имущества, которое (в случае возникновения такой потребности) может безболезненно для реализации публичных функций участвовать в гражданском обороте.

Кроме того, поскольку общие критерии и принципы отсутствуют, правоприменителю трудно уловить логику законодателя, запрещающего применение гражданско-правовых процедур в отношении государственного имущества в одном случае и разрешающего в другом. Однако дело даже не в проблемах правоприменения, хотя для практики реализации законодательства они ключевые, а в том, насколько при этом законодатель ориентирован на последовательную линию регулирования статуса государственной собственности и в чем она состоит.

Некоторые проблемы, связанные с регулированием статуса имущества, находящегося в государственной собственности, публичная собственность позволяет решать гораздо эффективнее, чем это делается в настоящее время. Обозначим некоторые из таких возможностей.

Во-первых, одной из пока не решенных проблем является проблема освобождения государства от выполнения полномочий и функций, доставшихся ему в наследство от предшествующей государственности и считающихся на данном этапе несвойственными современному демократическому государству. Этот процесс идет в разных формах и осуществляется разными методами, в том числе и в виде требования более жесткой "привязки" имущества, находящегося в государственной собственности, к осуществляемым публичным функциям. Наиболее явно на законодательном уровне это было выражено в формулировках Федерального закона от 06 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"^[5]. В новой редакции ст. 26.11 "Собственность субъекта Российской Федерации" содержит не только упоминание об имуществе как таковом, но и о его назначении. При этом большей частью это назначение привязано к осуществляемой публичной функции. Закон, таким образом, "напоминает" органам субъектов Федерации о необходимости избавиться от имущества, которое не требуется для выполнения публичных функций. Это - положительная сторона Закона. Недостатком, на наш взгляд, является то, что описанное в статье имущество по своему характеру должно иметь разный статус. Например, здесь в одном ряду оказались "нежилые помещения для размещения органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "снаряжение, необходимое для тушения пожаров". Кроме того, некоторые формулировки достаточно "растяжимы", и при желании в них может быть вложено разное содержание. Нельзя не заметить, что такой же подход к правовому регулированию применен в ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"^[6].

Введение в эти и другие аналогичные акты понятия "публичной собственности" с конкретным правовым содержанием, кроме того, возможно, создало бы некий объективный критерий для оценки состава имущества, находящегося в государственной собственности, поскольку выделило бы имущество, прямо связанное с выполнением публичной функции и в силу этого "выпадающее" из сферы гражданского права, и иное имущество. Таким образом, правовое регулирование обрело бы четко выраженное публичное начало. Само законодательство о государственной собственности не имело бы вида законодательства, создаваемого государством для самого себя, а четко фиксировало бы публичный аспект.

Во-вторых, правовая конструкция публичной собственности может внести и некоторую ясность в вопрос о путях достижения эффективного хозяйствования субъектами Российской Федерации.

В-третьих, введение понятия "публичная собственность" может быть использовано при решении вопроса о судьбе государственных унитарных предприятий. Их правовой статус урегулирован таким образом, что в нем изначально заложены многочисленные проблемы функционирования, которые мы и наблюдаем на практике. Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"^[7] имущество унитарного предприятия на праве собственности принадлежит Российской Федерации или субъекту Российской Федерации (а также муниципальному образованию). От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Вместе с тем имущество этих предприятий рассматривается как "принадлежащее им", но их правомочия ограничены. Отсюда и нечеткость формулировок о распоряжении этим имуществом. Например, унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения (государственное предприятие), "не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества государственного предприятия". Здесь мы видим ситуацию "двух собственников" с не очень четко определенной ролью государства (и его органов). Очевидно, что государство стремилось осуществлять контроль за этими предприятиями, но форма и цели этого контроля получили не вполне адекватное выражение.

Введение элементов публичной собственности в сочетании с понятием "лица публичного права", возможно, позволило бы внести ясность в необходимость существования государственных предприятий, поскольку их существование требовало бы прямого увязывания с публичной функцией и притом такой, которая наиболее эффективно осуществляется именно с помощью публично-правовых, а не частноправовых институтов.

В-четвертых, нельзя не упомянуть и о такой теме, как приватизация. Строго говоря, вопрос о том, что можно приватизировать, а что нельзя, напрямую должен быть увязан с публичными функциями, причем в силу чувствительности темы, по нашему мнению, это лучше сделать законодательно. В Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества"^[8], к сожалению, основные начала, на которых должно базироваться решение о приватизации, не получили явного выражения. Концепция "публичной собственности" могла бы внести правовую определенность и в эту проблему.

1.2 Понятие права государственной и муниципальной собственности

В настоящее время законодательством закреплено равенство всех участников гражданских правоотношений, включая и государство (ст. 2 ГК РФ). Условиями, обеспечивающими равенство субъектов в отношениях собственности, явилось лишение государства ряда преимуществ (отказ от неограниченной виндикации государственного имущества, от нераспространения исковой давности на требования о возврате государственного имущества из чужого незаконного владения и некоторых других льгот) и закрепление за всеми собственниками равного права на защиту их собственности (п. 4 ст. 212 ГК РФ).

В связи с переходом к обществу с рыночной экономикой субъекты РФ, как государственные образования, выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). Российская Федерация отказалась от иммунитета в качестве особого субъекта права в сфере гражданских правоотношений внутри страны.

Действующее законодательство рассматривает государственную и частную собственность не как противостоящие друг другу формы собственности, а как две составляющие экономических отношений собственности, не имеющие политической окраски. Развитие частной собственности в разумных пределах под государственным контролем, как и приумножение государственной собственности, может и должно быть выгодно всему обществу.

В сложной системе экономических отношений государственная собственность представляет собой форму собственности, имеющую целью общенародное присвоение имущества, обособленного от имущества других организаций и граждан. Совпадение общенародных и государственных интересов в сфере присвоения материальных благ основывается на конституционном положении, согласно которому носителем и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ).

Право государственной собственности в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих принадлежность материальных благ Российской Федерации и субъектам РФ, правомочия по использованию принадлежащего им имущества и обеспечивающих защиту прав собственников в случае их нарушения.