Файл: Право государственной и муниципальной собственности.pdf

Введение

Происходящие в нашей стране перемены во всех сферах общественной жизни со всей очевидностью выдвинули на первое место вопрос реформирования отношений собственности. За послереволюционные годы в нашей стране исследованию проблем собственности были посвящены работы многих ученых-юристов, но на сегодня все они сильно устарели и не отражают процессов, происходящих в стране. Это связано не только с тем, что изменилась правовая база собственности, но и с тем, что коренным образом поменялись отношения собственности. На смену идее главенства государственной собственности пришла идея приоритета частной собственности.

В Российской Федерации проблемой сегодняшнего дня является формирование механизма правового регулирования государственной и муниципальной собственности. Отсутствуют единые правовые критерии, четко разграничивающие компетенцию полномочных органов и должностных лиц, принимающих решения о перемещении объектов из одного фонда в другой. Законодательное разрешение и практика применения механизма правового регулирования являются актуально значимыми для российской политической системы и общества в целом.

Деятельность всякой власти, реализация ее политики должны быть обеспечены собственными материальными и финансовыми ресурсами. Тем более это актуально для современного периода, когда одной из основных функций власти становится оказание общественно значимых услуг населению. К местному самоуправлению это относится в еще большей мере, чем к государственной власти, так как к задачам местного самоуправления в первую очередь относится удовлетворение основных жизненных потребностей населения.

Принцип соответствия ресурсов местного самоуправления исполняемым функциям нашел отражение в положениях Европейской Хартии местного самоуправления и закреплен Конституцией Российской Федерации, в соответствии с которой муниципальная собственность признана наряду с государственной, частной и другими формами собственности.

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяет экономические условия местного самоуправления.

Это находит свое выражение, прежде всего, в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8 Конституции РФ); в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132 Конституции РФ).

Муниципальная собственность является определяющей частью финансово-экономической базы местного самоуправления и одним из главных рычагов реализации местной социально-экономической политики.

Она охватывает умелое использование и распоряжение: имеющимися в собственности муниципального образования денежными средствами, муниципальными предприятиями и организациями, зданиями и сооружениями как производственного, так и непроизводственного назначения, муниципальным жилым фондом и нежилыми помещениями, а также другим движимым и недвижимым имуществом.

Вопрос о разграничении имущества, принадлежащего государству или муниципальному образованию на праве собственности остается спорным в настоящее время. Однако, без ответа на него, как показывает практика, нельзя правильно решить многие спорные вопросы, связанные с приватизацией и арендой, передачей в хозяйственное ведение или оперативное управление имущества.

Затрагивая вопросы государственной и муниципальной собственности, ее разграничения невозможно рассматривать данную тему лишь с позиций гражданского права. В данной теме тесно переплетаются нормы различных отраслей права (государственного, гражданского, административного и других). Вопрос о месте института права собственности в правовой науке был спорным в течение длительного времени. Большинство авторов придерживается мнения о комплексном характере этого института. В представленной работе также будет отражен комплексный характер правового регулирования отношений собственности, хотя акцент, бесспорно, сделан на гражданско-правовые аспекты рассматриваемых отношений.

Итак, объектом данной работы является право собственности государства и муниципальных образований в Российской Федерации.

Цель исследования – изучить право государственной и муниципальной собственности как самостоятельной формы собственности.

Задачи исследования: изучить вопрос формирования государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации, определить субъекты и объекты права государственной и муниципальной собственности, определить основания возникновения и прекращения права муниципальной собственности

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

1 Законодательное регулирование права собственности государства и муниципальных образований

1.1 Современное правовое оформление публичного характера государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации

Государственная и муниципальная собственность как разновидность собственности напрямую связана с государством, а существование последнего обусловлено реализацией публичных функций. Существование государственной собственности, соответственно, также обусловлено, прежде всего, публичными функциями и должно быть увязано с их осуществлением. Это означает, во-первых, что большая часть имущества, находящегося в государственной собственности, должна быть предназначена прямо для осуществления публичных функций и, во-вторых, что оно должно иметь такой правовой статус, который исключал бы любое его ограничение и изъятие в ущерб этой публичной функции. Поскольку в публично-правовых отношениях материальная сторона не является самоцелью, а подчинена реализации публичной функции, указанный особый статус должен сохраняться независимо от причин, по которым возникла необходимость такого ограничения или изъятия. Например, общепризнанно, что законодательный орган для должного осуществления своей публичной (законодательной) функции должен иметь свое здание. Это здание находится в собственности государства. Независимо от того, было ли оно специально построено для обеспечения деятельности парламента или используется просто подходящее здание, его правовой статус как имущества будет отличаться от статуса других обычных зданий. Здание парламента нельзя продать, сдать в аренду и вообще использовать не по назначению, которое определяется публичной функцией, реализуемой парламентом. В странах, где имеется разделение права на публичное и частное, этот особый статус базируется на концепции публичной собственности с характерными для нее принципами неотчуждаемости, неконфискуемости, недопустимости наложения на нее ареста и некоторыми другими.

Эта концепция предполагает, что небольшая часть имущества, принадлежащего государству, может участвовать в гражданско-правовом обороте, большая же его часть (находящаяся в публичной собственности) из него изъята или участвует в нем в очень ограниченных законом рамках. Сам термин "публичная собственность" подчеркивает связь этой части государственного имущества с осуществлением публичной функции. Участники правоотношений, связанных с публичной собственностью, изначально знают, что вовлечены в отношения особого правового режима в интересах общества в целом. При этом особый статус публичной собственности государства устанавливается не для того, чтобы обеспечить государству и этой части государственной собственности какие-то преимущества, а для того, чтобы исключить произвольное прекращение реализации важной для общества в целом публичной функции.

Практика законодательного регулирования государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации базируется не на концепции публичной собственности, а строится исходя из необходимости решения конъюнктурных, прагматических задач, что, на наш взгляд, является одной из причин некоторых системных проблем законодательства.

В Конституции Российской Федерации публичный характер государственной и муниципальной собственности не получил четкого выражения. Это вполне понятно и объяснимо. Во-первых, при создании Конституции конституционный законодатель ориентировался на советский период и был озабочен, прежде всего, созданием конституционных механизмов, предотвращающих возрождение советской модели доминирования государственной собственности и жестко ограниченного режима частной собственности. Во-вторых, само понятие публичной собственности в западном понимании тогда в России даже не начало формироваться. На западный термин "публичная собственность" переносились советские представления о государственной собственности. Характерный пример: в переводах иностранных конституций, опубликованных в советский и ранний постсоветский период, термин "публичная собственность" переводился как "государственная собственность", хотя с правовой точки зрения это - не синонимы, и стоящее за первым термином понятие шире, чем стоящее за вторым.

Эти обстоятельства и обусловили особенности конституционного регулирования государственной и муниципальной собственности. В главе 1 Конституции, содержащей основополагающие положения, концептуальные начала для всей Конституции, государственная собственность упоминается не в связи с государством, его органами или выполнением каких-либо публичных функций, а в связи с признанием и защитой "равным образом" частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Такая постановка вопроса в части 2 ст. 8 Конституции^[1] исключает какой-либо акцент на публичном характере государственной собственности.

В части 1 ст. 9 Конституции говорится о том, что "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории". Вроде бы здесь речь идет о публичной функции, осуществляемой в интересах социума в целом: "народы, проживающие на соответствующей территории" в совокупности являются населением Российской Федерации, реализацию интересов которых и должно осуществлять государство. Однако часть 2 этой же статьи сформулирована таким образом, что из нее прямо не следует увязывание упоминаемой в ней государственной собственности на землю и другие природные ресурсы с вышеуказанной публичной функцией, поскольку наряду с государственной собственностью (и в том же качестве) указываются другие формы собственности. Согласно части 2 ст. 9 "земля и природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности".

Не получил четкого выражения публичный характер государственной собственности и в главе 3 "Федеративное устройство", прямо относящейся именно к государству. Находящаяся в этой главе ст. 71 устанавливает только то, что в ведении Российской Федерации находятся "федеральная государственная собственность и управление ею" (п. "д"), а ст. 72 - что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится "разграничение государственной собственности" (п. "г").

Аналогичные формулировки законодатель использовал и применительно к органам государства, а именно: согласно ст. 114 Конституции Правительство Российской Федерации "осуществляет управление федеральной собственностью" (п. "г"), при этом также не устанавливается связь с осуществлением публичных функций.

Законодательная конструкция публичной собственности структурирует отношения собственности в целом и государственной собственности в особенности, поэтому включение данного понятия в Конституцию для переходного государства, по меньшей мере, желательно. Такой была логика, например, болгарского конституционного законодателя, перешедшего от нормы о равной защите законом и равных возможностях развития всех форм собственности с их перечислением в ст. 14 Конституции 1974 г. к норме о том, что "собственность может быть частной и публичной", а "режим объектов государственной и общинной собственности определяется законом", в ст. 17 действующей Конституции 1993 г. (соответственно п. 2 и 4)^[2]. Это позволило принять Закон о государственной собственности 1996 г., которым был установлен разный режим государственной публичной и государственной частной собственности. Таким образом, был урегулирован вопрос о статусе имущества, без которого осуществление публичных функций вообще невозможно, и остального государственного имущества. Эта же модель была применена и к муниципальной собственности как разновидности публичной собственности^[3].

Вместе с тем отсутствие конституционной нормы не является препятствием для формирования правовой конструкции публичной собственности на уровне текущего законодательства с последующим поднятием ее важнейших элементов на конституционный уровень в случае, если такая необходимость возникнет. Именно таким путем нормы о публичной собственности оказались на конституционном уровне во многих конституциях западных демократий.

Однако на настоящий момент концептуальная неразработанность юридической конструкции публичной собственности и отсутствие указаний в Конституции на этот счет отразились на содержании и подходах ГК РФ. Поскольку главная задача и целевое назначение государственной собственности должны состоять в материальном обеспечении реализации публичных функций (в отличие от частной собственности), то участие имущества, находящегося в государственной собственности, в гражданско-правовом обороте должно быть исключением, а не правилом, иначе государственная собственность приобретает совершенно иное, не свойственное ее природе качество. Если же большая часть имущества, находящегося в государственной собственности, участвует в гражданско-правовом обороте и именно такое его использование является правилом, то возникает вопрос о причинах такого состава имущества у государства. Главная цель государства - не участие в гражданско-правовом обороте, а публичные функции, а они такого участия, как правило, не требуют. Говоря иначе, если государство в основном выступает в роли "частника", а не особой организации по реализации общих для всего населения интересов, то почему оно именуется государством? Если же последовательно исходить из того, что государство все-таки особая организация всего общества, реализующая публичные функции, то участие принадлежащего ему на праве собственности имущества в гражданском обороте никак не должно быть правилом, а должно рассматриваться, скорее, как исключение. Но вот это-то существеннейшее обстоятельство и забыли не только четко обозначить, но даже упомянуть создатели Гражданского кодекса.