Файл: Государственное и муниципальное управление.pdf

Глава 1. Теоретические аспекты бюрократии

1.1. Понятие бюрократии и бюрократизма

В современной России очень остро стоит вопрос эффективности функционирования государственного аппарата. Конечно, чиновничество как социальный класс, всегда играла важную роль в жизни Российского государства, но именно в эпоху социальных и экономических перемен и кризисов, к бюрократии всегда было приковано особое внимание^[1]. Это связано, по-видимому, с тем, что в силу особенностей отечественной ментальности фигура высшего должностного лица (президента, генерального секретаря, императора, «царя-батюшки») считается в значительной степени свободной от недостатков, и чиновничество, по сути, становится как бы громоотводом социального недовольства и напряженности. Ей приписывают неудачи в экономике, провалы в социальной политике, вследствие головотяпства и мздоимства, волокиты и кумовства, местничества и казнокрадства^[2].

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745 г. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне. В момент своего образования слово имело уничижительный смысл – под ним подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха или у народа, при демократическом строе^[3].

Теоретическое обоснование бюрократического типа управления было ярко и убедительно дано М. Вебером в работе. Анализируя историю развития государственного аппарата, ученый формулирует логику развития управленческих систем. Вебер различает два типа бюрократии: традиционную «патримониальную», отмеченную печатью иррациональности и современную рациональную^[4].

Понятие «патримониальный» ведет свое происхождение из эпохи Римской империи. Со времени правления Августа термин «patrimomum» обозначал частную казну императора, которой тот распоряжался, не давая отчета сенату. В социологии Вебера патримониализм выступает как один из типов традиционного господства, производный от «первичного» патриархализма. Согласно Веберу основным отличительным признаком патримониализма служит наличие в распоряжении господина особого аппарата управления, которого нет в патриархальных властных структурах. Если патриархальное господство всегда следует традиции, то при патримониализме опора на управленческий аппарат и военные формирования, выступающие орудием личной власти господина, позволяет последнему в некоторых случаях игнорировать предписания традиции^[5].

---

С точки зрения Вебера, в западноевропейских абсолютных монархиях рационализация бюрократического управления привела, в конечном итоге, к принципиально новому характеру отношений между монархом и чиновниками. Как подчеркивал немецкий социолог, в странах Запада «одновременно с возвышением княжеского абсолютизма над сословиями происходила постепенная передача княжеского самовластия профессиональному чиновничеству»^[6].

Рациональная бюрократия характеризуется Вебером в ходе анализа «легального господства». Отличительной чертой этого типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти формальные правила могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами^[7]. Если при традиционном господстве возможности создания новых законодательных норм ограничены священной традицией, то при легальном господстве не существует каких-либо ограничений для законотворчества, коль скоро соблюдены соответствующие процедуры. «Решающим для нашей терминологии признаком является то, — пишет Вебер, — что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя, ...но на лишенном личного характера объективном «служебном долге», который, как и право на власть, «компетенция», определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах»^[8].

Необходимо отметить, что легальное господство не имеет какого-либо ценностного фундамента, представляя собой чисто функциональный, то есть свободный от всяких содержательных (ценностных) моментов тип управления^[9].

С точки зрения Вебера, специфическую рациональность придает бюрократии то, что она действует в соответствии с четко сформулированными правилами и обладает специальными знаниями, которые применяются ею в процессе управления.

Вебер изучал и анализировал системы управления которые сложились в Германии в конце XIX века, по сути, ко времени формирования в Германии индустриального общества. Именно бюрократическая форма управления основанная на обезличенном формальном господстве в итоге вытеснила все остальные формы, как наиболее эффективная для решения задач стоящих пред индустриальным государством^[10].

---

В общественно-политической жизни постоянным спутником масс, неотъемлемым структурным элементом всей государственной политической системы выступает бюрократия как сфера управления общественными делами, которая опирается на разветвленную иерархическую структуру чиновничьего аппарата. В различных конкретно-исторических условиях бюрократия, выполняя свои функциональные обязанности, играет далеко не однозначную роль: когда способствует развитию общественного прогресса, деятельность бюрократов, как и всей системы бюрократизма, воспринимается с интересом. Но когда бюрократия превращается в замкнутую касту управленцев, недоступную для масс социальную структуру, порождает негативный процесс, который называют бюрократизмом, вызывает чувство недоверия и осуждения у общества^[11].

Рост отчужденности граждан от политического процесса все больше усиливает безответственность чиновников и управленцев, приводит к воспроизводству «кризиса доверия» власти в обществе. Выходом из такого порочного бюрократического круга является изменение общественных взаимодействий. Это означает создание новой политико-организационной структуры, которая осуществляет общественный контроль над государственной организацией, создает возможности для непосредственного выражения народом своего отношения к тем или иным постановлениям^[12]. Без практического решения вопроса об общественной подконтрольности власти имущих – вплоть до ее сменяемости в любой момент, не может быть и речи ни о стабилизации, ни о преодолении кризиса. Ведь понятно, что отчужденность народа от власти, от политического процесса приводит к росту безответственности поведения чиновников и управленцев, росту всевозможных нарушений и даже преступлений. Отчужденность народа от власти делает неизбежным для правителя снова и снова обращение к бюрократическому воздействию на граждан через указы и предписания, поскольку нет иного пути управлять множеством людей, которые в целом не принимают навязываемую им систему^[13].

В демократичном обществе основные функции бюрократии сводятся к тому, что, во-первых, бюрократическая система обеспечивает функционирование политических и социальных институтов. Во-вторых, бюрократическая система способствует разработке и практической реализации соответствующих интересов народа, демократических концепций, социального развития. В-третьих, осуществление контрольных функций за деятельностью отдельных элементов бюрократической системы с целью отведения их возможного отхода от демократических принципов политического и общественного управления, закрытости и недоступности для какого-либо гражданина.

---

Несомненно, выше обозначенные функции бюрократии, весьма теоретичны, поскольку реально возникающие противоречия бюрократии лежат не столько в качестве осуществляемой роботы, а в политизированности и стремлении достичь личных интересов. Бюрократические отношения порождают политическое суеверие, что влечет обожание существующего правительства и аппарата власти и управления. Если официальные лица и органы могут решить социальные проблемы в соответствии критериям справедливости, происходит деполитизации граждан, стимулируется появление государственного формализма^[14].

1.2. Позиция бюрократии в структуре вертикали власти

Важным пунктом в понимании бюрократии является ее позиция в общей структуре вертикали власти. Являясь непосредственно подчиненным высшим органам власти и реализуя государственные интересы, она составляя некоторую иерархию, выделяется своей обособленностью, создает особый класс управленцев. При современной демократической системе такое явление является недопустимым, но оно является неотъемлемым в отношении самой бюрократии.

Негативные проявления бюрократии объясняются не только тем, что она не способна выдвинуть из своей среды политического лидера, но и тем, что бюрократия кристаллизируется в корпорацию-сословие с собственными интересами и не нейтральна, что чаще всего ее интересы совпадают с интересами господствующих сословий^[15].

Бюрократия во многом сама, своей собственной деятельностью, постоянно порождает злоупотребления властью. Эти злоупотребления уже стали проблемой государственного управления во многих странах, так как препятствуют решению стратегически важных государственных проблем, не обеспечивая ни разработку более или менее реальных программ их решений, ни реализацию уже принятых решений с помощью действия единообразных норм для всех граждан или для всех субъектов экономической деятельности^[16]. Аморальная сторона данного явления проявляется в безответственности, халатном отношении бюрократа к порученному делу. Это начинается с подбора кадров, который осуществляется на основе, прежде всего, личных и групповых интересов, а не интересов дела, интересов народа.

Существует единственное решение проблемы формализма и обособленности бюрократии как класса осуществляющего личные интересы - повышение политической культуры и личной ответственности^[17].

---

Бюрократизация во все времена имела и имеет свою национально-государственную специфику, которая обусловлена в первую очередь общественно-экономическим строем, степенью развития демократических традиций, уровнем культуры населения, нравственной зрелостью общества. Бюрократизация общества находится в прямой зависимости от природы государственной власти конкретного государства, его особенностей, от политического режима в обществе^[18].

В функционировании политической системы, бюрократии важное значение играет политическое сознание, поскольку именно в интересах общества осуществляется управление государства бюрократией. Бюрократия как исключительный элемент современной политической системы, не может рассматриваться как ошибочное явление непрерывного исторического процесса развития. Не смотря на замкнутость на человеческий фактор и политическую ответственность она, тем не менее, несет в себе основные функциональные задачи по реализации государственного управления.

1.3. Истоки бюрократизма в России

На Руси на первоначальном этапе государственного строительства сложилась система «кормления», где наместники, волостели и тиуны осуществляя административные функции управления за счет средств «довольствия» со стороны местного населения, в основном натуральным образом. То есть волость или уезд являлись средством пожалования со стороны великих или удельных князей в качестве награды. Таким образом, пожалованная должность даже обязывала наместников содержаться «кормиться» за счет местного населения.

Такая система управления просуществовала до XVI в. К этому моменту было практически окончено собирание земель вокруг Москвы и, оформилась тенденция к сильной централизации власти. Система наместничества практически перестала выполнять свои обязанности, которые ее представители должны были выполнять за кормление. На Руси это понятие быстро стало синонимов взяток и вымогательств. Масштабы коррупции приняли такие размеры, что центральная власть в лице Ивана Грозного подвергла реформам систему управления с формированием института воевод. Постепенно волостители и наместники исчезли, а вместе с ними перестала функционировать и система кормления^[19].

По своей сущности Россия это «служилое государство». Это выражается в том, что в Росси исторически, работая на государство, принято нести службу, а не поступать на вольно-наемную работу. Это вызвано некоторыми особенностями исторического развития^[20].

---